Zakres stosowania Konwencji Nr 81 MOP – część 1

W artykule pt. Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy (PiZS, 2008/3/18), L. Florek omawia zagadnienia dotyczące ograniczenia liczby kontroli i czasu ich trwania w stosunku do pracodawców prowadzących działalność usługową.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Autor stawia tezę, iż zakres przedmiotowy Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 11 lipca 1947 r. dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450) w warunkach polskich ogranicza się do zakładów pracy o charakterze przemysłowym i handlowym, natomiast konwencja nie dotyczy innych pracodawców.

Z zaprezentowanym poglądem, zresztą dosyć skrótowo uzasadnionym, w żadnym razie zgodzić się nie można. Moim zdaniem wskazany artykuł może wprowadzać w błąd i tworzyć nieprawidłową praktykę kontrolną ze strony Państwowej Inspekcji Pracy.

Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy przyjęta w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. i ratyfikowana przez RP w 1995 r. obejmuje, jak wynika z jej tytułu, system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych.

Budowa Konwencji Nr 81 wskazuje, że jej zakres przedmiotowy może być przez państwo członkowskie w różnej strukturze stosowany. Sama Konwencja Nr 81 wymaga, aby istniał system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych, pozostawiając członkowi MOP decyzję, co do szerszego zakresu podmiotowego stosowania systemu inspekcji pracy (art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 1a Konwencji Nr 81).

L. Florek przedstawia wykładnię, zgodnie z którą zakres przedmiotowy Konwencji Nr 81 MOP w warunkach polskich ogranicza się do zakładów przemysłowych i handlowych, a następnie poszukuje uzasadnienia dla tego poglądu, bez uwzględnienia podstawowych założeń systemu inspekcji pracy w Polsce.

Argumentem skłaniającym L. Florka do twierdzenia, że w warunkach polskich Konwencja Nr 81 MOP dotyczy jedynie zakładów przemysłowych i handlowych jest fakt nieratyfikowania przez RP protokołu z 1995 r. dotyczącego inspekcji pracy w sektorze usług poza handlowych.

Nie jest to racjonalny argument, świadczący o ograniczonym zakresie podmiotowym stosowania Konwencji Nr 81 MOP. Wskazać bowiem należy, że Polska od momentu uchwalenia Konwencji Nr 81, systemem inspekcji pracy obejmowała wszystkie zakłady pracy, a obecnie mówiąc w znaczeniu podmiotowym, wszystkich pracodawców.

Taki stan faktyczny i prawny istniał także w 1995 r., kiedy to RP ratyfikowała Konwencję Nr 81 MOP. W konsekwencji, skoro w warunkach krajowych przyjęto Konwencję Nr 81 jako mającą zastosowanie do wszystkich pracodawców, to ratyfikowanie przez RP protokołu do tej konwencji rozciągającego stosowanie jej postanowień na pracodawców zajmujących się działalnością poza handlową było oczywiście zbędne.

Władza krajowa, jak słusznie zauważa L. Florek, może dowolnie kształtować zakres stosowania inspekcji pracy. W Polsce przyjęto powszechne stosowanie kontroli i nadzoru inspekcji pracy w stosunku do wszystkich pracodawców, a także w stosunku do innych podmiotów, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne (por. art. 11 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o PIP, Dz. U. Nr 6, poz. 23, z późn. zm.).

W tym zakresie istotny jest art. 26 Konwencji Nr 81 MOP, zamieszczony w części III pt. Postanowienia Różne, zgodnie z którym w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem.

Zagadnienie to zostało przez polskiego ustawodawcę rozstrzygnięte w ten właśnie sposób, że zakresem działania inspekcji pracy objęto wszystkich pracodawców, przesądzając tym samym, że wszystkie postanowienia Konwencji Nr 81 MOP znajdują zastosowanie do tych wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy.

Przy uwzględnieniu takiej powszechnej struktury podmiotów kontrolowanych, corocznie Główny Inspektor Pracy sporządza sprawozdania z działalności inspekcji pracy, które następnie, stosownie do postanowień art. 28 Konwencji Nr 81, przekazuje do Międzynarodowej Organizacji Pracy.

W świetle powyższych faktów, ustawodawca nasz objąwszy systemem inspekcji pracy wszystkich pracodawców, stworzył korzystniejsze dla pracowników rozwiązanie o charakterze kontrolno-nadzorczym, aniżeli przewiduje omawiana konwencja. Taki sposób postępowania jest w pełni legalny i rzutuje bezpośrednio, z woli naszego ustawodawcy, na zakres podmiotowy stosowania postanowień Konwencji Nr 81.

Nie ma takiego prawa, które zabraniałoby naszemu ustawodawcy ratyfikującemu Konwencję Nr 81 MOP, przyjąć jej postanowienia w stosunku do wszystkich podmiotów objętych systemem inspekcji pracy w Polsce.

Przeciwnie, z wyraźnego brzmienia art. 19 ust. 8 ratyfikowanej przez Polskę Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 308, z późn. zm.), wyraźnie wynika, że w żadnym razie ratyfikowanie konwencji przez członka MOP nie może być uważane, jako mające wpływ na jakąkolwiek ustawę, decyzję, zwyczaj lub umowę, zapewniające zainteresowanym pracownikom bardziej korzystne warunki, aniżeli przewiduje konwencja lub zalecenie.

Ustawodawca polski wprowadzając system inspekcji pracy przewidział powszechny zakres stosowania tego systemu do wszystkich bez wyjątku pracodawców, co jest rozwiązaniem oczywiście korzystniejszym, aniżeli przewiduje to Konwencja Nr 81.

W konsekwencji, takie rozstrzygnięcie ustawodawcy nie może być w żadnej mierze i w żadnym trybie kwestionowane w sferze zastosowania postanowień Konwencji Nr 81 do wszystkich polskich pracodawców, ponieważ wprowadzając tak szeroki powszechny zakres inspekcji pracy, sam ustawodawca o tym jednoznacznie przesądził.

Warto też dodać, że stworzony przez ustawodawcę powszechny model funkcjonowania inspekcji pracy względem wszystkich podmiotów zatrudniających, nie tylko posiada długotrwałą historię, ale też został następnie umocowany w art. 24 Konstytucji RP z 1997 r.

Przepis ten stanowi, że praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i państwo sprawuje nadzór nad warunkami pracy wszystkich bez wyjątku obywateli, gdyż Konstytucja posługuje się szerokim sformułowaniem, nie dokonując żadnego zawężenia w omawianej regulacji prawnej.

W tych warunkach prawnych, doszło do uchwalenia ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), która w art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2, przewiduje odstępstwa od zasady ograniczenia liczby i czasu trwania kontroli przedsiębiorcy.

Odstępstwa te dotyczą ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych, do których zalicza się oczywiście konwencje MOP. W momencie uchwalenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, system inspekcji pracy obejmował wszystkich bez wyjątku pracodawców i Konwencja Nr 81 MOP miała i ma nadal zastosowanie do tych wszystkich pracodawców, wedle wyraźnej woli ustawodawcy.

Odstępstwa od stosowania niektórych postanowień ustawy o swobodzie działalności gospodarczej muszą więc, rzecz jasna, dotyczyć jednakowo wszystkich podmiotów objętych kontrolą PIP, w stosunku do których sprawowana jest inspekcja pracy i znajduje tym samym zastosowanie Konwencja Nr 81 MOP.

W systemowym ujęciu stosowania postanowień Konwencji Nr 81 MOP, L. Florek miałby rację tylko wówczas, gdyby polski system inspekcji pracy był ograniczony podmiotowo, tymczasem miał on, jak wykazałem wyżej, zakres powszechny.

Niczego w tej kwestii nie zmieniają inne konwencje powoływane przez L. Florka, dotyczące inspekcji pracy w rolnictwie, inspekcji warunków pracy i życia marynarzy, czy też zalecenie dotyczące inspekcji pracy w przedsiębiorstwach górniczych i transportowych.

Konwencja dotycząca pracy w rolnictwie ma znaczenie w Polsce jedynie w zakresie, w jakim praca w rolnictwie jest wykonywana przez innych pracobiorców aniżeli pracownicy, gdyż ci ostatni objęci są powszechnym systemem inspekcji pracy. Podobnie rzecz wygląda z marynarzami, czy też z zaleceniem dotyczącym inspekcji pracy w przedsiębiorstwach górniczych i transportowych.

Konwencje dotyczące pracy marynarzy, pracy w rolnictwie, czy pracy w górnictwie mogą mieć także znaczenie w sprawach przedmiotowo wykraczających poza regulację objętą Konwencją Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu, która w naszych warunkach krajowych znalazła, z woli ustawodawcy, zastosowanie do wszystkich pracodawców.

Z tego względu, przez niektórych komentatorów Konwencja Nr 81 MOP nazywana jest konwencją w sprawie inspekcji pracy bez dalszego ograniczania jej podmiotowego charakteru, który w warunkach polskich nie ma miejsca.

Konwencja Nr 81 MOP jest w Polsce, de facto, ogólną konwencją w sprawie funkcjonowania systemu inspekcji pracy. Relacja postanowień np. Konwencji Nr 178 MOP dotyczącej warunków pracy i życia marynarzy do Konwencji Nr 81, jest w warunkach polskich relacją przepis ogólny (Konwencja Nr 81) – przepis szczególny (Konwencja Nr 178).

Skutki wskazanej relacji będą więc takie, jakie przewiduje w systemie krajowym art. 5 K.p. regulujący relację przepisów szczególnych prawa pracy do przepisów ogólnych prawa pracy, jakim są postanowienia Kodeksu pracy.

Oznacza to, na podanym przykładzie, że Konwencja Nr 178, w sprawach w niej uregulowanych, wyłączać będzie stosowanie konkretnych postanowień Konwencji Nr 81, na zasadzie lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego).

Art. 16 Konwencji Nr 81 MOP stanowiący, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych, ma więc zastosowanie do wszystkich podmiotów objętych kontrolą i nadzorem ze strony PIP.

Przepis ten, stanowi rzeczywiście wyjątek od zasady i wobec tego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Rzecz polega jednak na tym, że L. Florek powołując się na charakter tego przepisu, pomija stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i dlatego dochodzi do błędnych wniosków w przedmiocie zakresu podmiotowego stosowania Konwencji Nr 81 MOP.

Zważywszy natomiast, że w 2004 r. postanowienia Konwencji Nr 81 MOP znajdowały zastosowanie do wszystkich podmiotów objętych kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy, to twierdzenie L. Florka o rzekomym rozszerzającym stosowaniu przepisów tej konwencji, nie znajduje uzasadnienia ani normatywnego, ani logicznego.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>