Prawa nabyte w szkolnictwie wyższym część 2

I.
Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz. U. 2018, poz.1669, stanowi nietypową formułę stosowaną w legislacji.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Zgodnie z § 47 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. 2002 Nr 100 poz. 908, w przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy o wejściu w życie ustawy głównej, przepisy zmieniające, przepisy uchylające oraz przepisy przejściowe można zamieścić w oddzielnej ustawie wprowadzającej.

Rozwiązania tego nie stosuje się do ustaw zmieniających (por. komentarz do § 47 Zasad techniki prawodawczej, G. Wierczyński, (w:) Zasady techniki prawodawczej pod red. J. Warylewski, Dom Wydawniczy ABC 2003).

Ustawa wprowadzająca może odnosić się zasadniczo do jednej ustawy głównej. Wyjątkowo, jeżeli ustawy główne regulują sprawy ściśle ze sobą związane wówczas można jedną ustawę wprowadzającą odnieść do kilku ustaw głównych.

Ustawa wprowadzająca nie ma charakteru samodzielnego, gdyż jest ściśle związana z ustawą główną i zasadniczo nie obowiązuje dłużej niż ustawa główna. Stosowanie przepisów wprowadzających w praktyce ma miejsce wówczas, gdy ustawa główna liczy kilkaset artykułów.

W takim przypadku zamieszczenie odrębne przepisów wprowadzających pozwala na większą przejrzystość uchwalonego prawa.

W przypadku Przepisów wprowadzających Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce mamy do czynienia ze spełnieniem tych wszystkich podstawowych zasad, jakie powinny zaistnieć przy uchwalaniu przepisów wprowadzających.

Komentowana ustawa odnosi się tylko do jednej ustawy głównej, a mianowicie do Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Ustawa główna zasadniczo zmienia system szkolnictwa wyższego i nauki w Polsce, przy czym jej pojemność wynosząca 470 artykułów w pełni uzasadnia zastosowanie ustawy wprowadzającej.

Warto w tym miejscu zauważyć pewne istotne luki wykładniowe w dotychczasowym dorobku komentatorskim. Z niewiadomych przyczyn dotychczas przepisom ustaw dotyczących szkolnictwa wyższego, zawierających regulacje przynależne ustawie wprowadzającej nie poświęcano, albo w ogóle miejsca komentatorskiego, albo czyniono to w niewielkim stopniu.

Prowadziło to niestety do braku zrozumienia całości regulacji prawnych (por. np. H. Izdebski, J.M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym - komentarz, Warszawa 2013, M. Czuryk., M. Karpiuk, J. Kostrubec, red., Prawo o szkolnictwie wyższym po nowelizacji - komentarz praktyczny, Difin, Warszawa 2015, a także M. Gubała, Jeszcze o stypendiach doktoranckich. Tym razem na spokojnie, Rzeczpospolita z dnia 11 lipca 2019, który zachęca ekspertów do komentowania przepisów intertemporalnych).

Pomiędzy ustawą główną i jej ustawą wprowadzającą istnieją tak ścisłe powiązania, że bez skomentowania łącznie tych regulacji prawnych nie sposób zrozumieć faktycznie wprowadzanych nowych rozwiązań legislacyjnych.

Wobec braku w Polsce legalnej wykładni ustaw, odzwierciedlenie demokratycznego państwa prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP, powinno się urzeczywistniać stałymi zasadami odkodowania treści wątpliwych przepisów po to, aby obywatel informowany o wprowadzanych nowych regulacjach prawnych miał pewność prawa i niezmienność kierunków wykładniowych.

Niejasne lub nieprecyzyjne sformułowania przepisu prawnego rodzą niepewność adresata, co do treści praw i obowiązków, jednocześnie stwarzają dla organów stosujących prawo nazbyt dużą swobodę interpretacji, co bezzasadnie może prowadzić do wcielania się tych organów w rolę prawodawcy, (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., K 33/2000).

Poprawnego stanu nie zabezpiecza długotrwały okres wykładania wątpliwych przepisów tak przy pomocy wykładni praktycznej, w tym orzeczniczej, jak również przy pomocy, z natury rzeczy, rozbieżnej wykładni doktrynalnej.

Drogowskazem, przy pomocy którego należy podejść do budzących wątpliwości postanowień ustaw, powinien być powszechny praktyczny obowiązek analizy kierunków interpretacyjnych wątpliwego przepisu pod kątem zgodności z zasadami Konstytucji RP.

Powszechnie wiążący charakter wykładni ma w tym zakresie, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przy czym opowiadam się w tym względzie za wiążącym charakterem tak zwanych wyroków interpretacyjnych TK.

Odmiennie i moim zdaniem błędnie Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 17 grudnia 2009 r. III PZP 2/09, uznał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401¹ K.p.c.

Rozstrzygnięcie to można traktować, jako wykroczenie poza kompetencje przypisane władzy sądowniczej, ponieważ ta, jako hierarchicznie niżej usytuowana nie może kwestionować uprawnień konstytucyjnych przypisanych Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Na hierarchicznie niższe usytuowanie sędziego, nawet Sądu Najwyższego, w stosunku do sędziego Trybunału Konstytucyjnego, świadczy zapis art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stwierdza, że sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom, podczas, gdy zgodnie z art. 195 ust.1 Konstytucji sędziowie TK są związani tylko Konstytucją.

W konsekwencji, działania Sądu Najwyższego wkraczają w sferę prawotwórczą, do czego tenże, de lege lata, nie jest upoważniony, (por. B. Wojciechowski, Dyskrecjonalność sędziowska studium teoretyczno prawne, Toruń 2004, s. 213-217 , oraz L. Leszczyński, Argumenty interpretacyjne w stosowaniu konstrukcji nadużycia prawa, Monitor Prawniczy 2003, nr 3, a także T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016 i powołane tam orzecznictwo oraz literaturę).

Pomimo pozbawienia Trybunału Konstytucyjnego prawa wydawania legalnej wykładni ustaw uważam, że jeśli Trybunał ma prawo zrobić coś więcej, czyli wyeliminować dany przepis z obrotu prawnego w sytuacji jego niezgodności z Konstytucją, to ma też prawo coś mniej, czyli nie eliminując przepisu z obrotu prawnego wskazać, jak należy poprawnie ten przepis stosować w zgodzie z zasadami Konstytucji.

Kieruję się w tym względzie starą prawniczą rzymską maksymą mówiącą, że jeżeli danemu podmiotowi wolno coś więcej, to oznacza, że wolno mu coś mniej - a maiori ad minus.

Związanie takim wyrokiem wszystkich podmiotów stosujących prawo nie jest wykroczeniem poza przypisane Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje, bo jego wyrok interpretacyjny dotyczy relacji wątpliwego przepisu z Konstytucją a ocena taka należy do uprawnień konstytucyjnych Trybunału.

Wiążący charakter wyroku interpretacyjnego, moim zdaniem, nie może być zasadnie kwestionowany, ponieważ mieści się w granicach przypisanych kompetencji Trybunałowi Konstytucyjnemu, a ponadto wiążący charakter wyroku interpretacyjnego jest rozwiązaniem ze wszech miar korzystnym dla wszystkich podmiotów stosujących wątpliwy przepis.

Nie eliminuje to teoretycznych analiz prawniczych na ten temat, ale zauważmy, że prawo jest dziedziną ze wszech miar praktyczną, służącą człowiekowi do prawidłowego kształtowania stosunków społecznych.

Przeciętny obywatel wymaga konkretnej wiedzy prawnej na dany temat, a rozważania czysto teoretyczne mniej go interesują. Obowiązkiem zaś komentatora przepisów prawa, zwłaszcza tych budzących wątpliwości interpretacyjne, jest pokazanie kierunków wykładniowych i wskazanie tego, który ma być zdaniem komentującego poprawnym, gdyż jest podbudowany merytorycznie wskazanymi, uzasadnionymi argumentami.

Poza Trybunałem Konstytucyjnym każdy podmiot stosujący wątpliwy przepis, ma obowiązek analizy kierunku interpretacyjnego pod kątem zgodności z najwyższym polskim prawem, czyli Konstytucją RP, gdyż w myśl jej art. 83 każdy ma obowiązek przestrzegania przepisów ustawy zasadniczej.Nie zgadzam się wobec tego z komentatorami, którzy uważają, że tylko Trybunał Konstytucyjny ma prawo oceniać zgodność danego przepisu z Konstytucją.

Przeciwnie, sądzę, że każdy obywatel ma takie prawo i obowiązek, przy czym różny charakter, co do wagi, może mieć wykładnia innego podmiotu niż Trybunał Konstytucyjny (por. A. Zoll, Sędziowie nie lubią pytać Trybunału, Rzeczpospolita z dnia 10 grudnia 2001 r., który uważa, że każda osoba stosująca prawo nie może się obyć bez stałego porównywania normy, którą ma zastosować z odpowiednimi uregulowaniami Konstytucji, zob. też P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności. Wybrane problemy,  Zakamycze 2003, s. 216).

Poza prawomocnym wyrokiem sądu, wiążącym w danej sprawie, czy też ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjno-prawnej, wykładnia innego podmiotu nie będzie miała charakteru wiążącego.

Musi się jednak ukształtować w Polsce model, w którym ustawa zasadnicza zajmie w rzeczywistości najwyższe miejsce w hierarchii norm prawnych. Jak dotychczas, Konstytucję traktowano częściowo w sposób fasadowy.

Istniał zbiór poważnych i najważniejszych zasad w prawie, którymi mało, kto się przejmował, w tym również ustawodawca, czy normodawca, dopuszczający się łamania podstawowych jej kanonów.

Przykładem takiego działania ustawodawcy jest art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy-Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2013 r. poz. 1446, z późn. zm., mocą którego pozbawiono niepełnosprawnych o stopniu umiarkowanym przyznanych im na stałe kart parkingowych, łamiąc ewidentnie zasadę zachowania praw słusznie nabytych na stałe.

Aktem podustawowym obrazującym to zjawisko jest § 27 ust. 3 rozporządzenia MNiSW z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, Dz. U. z 2006 r. Nr 251, poz.1852, na mocy którego przewidziano możliwość zdegradowania pracownika ze stanowiska dotychczas legalnie zajmowanego w razie niepodniesienia kwalifikacji w postaci ukończenia studiów podyplomowych, co stanowi oczywiste naruszenie zasady zachowania praw słusznie nabytych.

Czas nastał najwyższy po temu, aby obecną Konstytucję RP z jej wszystkimi ułomnościami i wadami umieścić na przynależnym, najwyższym miejscu. Upowszechnianie zasad konstytucyjnych ma szanse zaistnieć realnie wówczas, jeśli przyjmiemy, że każdy interpretator wątpliwego przepisu winien dokonać analizy poprawności swojej wykładni pod kątem zasad konstytucyjnych.

W takim powszechnym wymogu poprawnej wykładni przejawiać się będzie zasada demokratycznego państwa prawa, w którym najwyżej usytuowanym przepisom nadaje się rzeczywiste, powszechne znaczenie.

To nic, że dany podmiot dokonując własnej wykładni konkretnej regulacji prawnej pod kątem zgodności z Konstytucją, może popełnić błąd, ponieważ tego rodzaju opracowania będą konkurować w zakresie poprawności interpretacyjnej. W rezultacie doprowadzi to do ukształtowania się wykładni pozostającej w zgodzie z przepisami i zasadami Konstytucji.

Ważne jest, że tą powszechną metodą stosowania Konstytucji doprowadzimy do faktycznej znajomości jej zasad, a latami powtarzany model postępowania z czasem uczyni ustawę zasadniczą najwyższym prawem powszechnie znanym i rozumianym w Polsce.

Jest to nam szczególnie potrzebne, skoro już po wejściu w życie Konstytucji były Rzecznik Praw Obywatelskich alarmował, że nawet sędziowie przyznają się do braku znajomości ustawy zasadniczej, (por. A. Zoll, Sędziowie nie lubią pytać Trybunału, Rzeczpospolita z dnia 10 grudnia 2001 r.).

Biorąc to pod uwagę, każdy komentator prawa, w tym komentator złożonych problemów wynikających z Przepisów wprowadzających Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce powinien w pierwszym rzędzie dokonać oceny zgodności tych przepisów z zasadami Konstytucji, a kontrowersyjne kierunki wykładniowo prostować jednokierunkowo w drodze wykazania poprawnego sposobu postępowania, zgodnego z przepisami i zasadami Konstytucji RP.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>