Postępowanie kontrolne inspektora pracy – część 2

Zadania kontrolne organów PIP wynikają z uregulowań prawnych zawartych w przepisach różnej hierarchicznie ważności.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Pierwszym najważniejszym aktem prawnym jest Konstytucja RP, która odnosi się do tej problematyki w art. 24 stwierdzając, że praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i państwo sprawuje nadzór na warunkami wykonywania pracy.

Użyte w tym przepisie zwroty „praca” i „warunki pracy” świadczą o szerokim objęciu tych zagadnień nadzorem ze strony państwa. Sprawowanie przez państwo nadzoru nad warunkami wykonywania pracy należy więc rozumieć jako nadzór obejmujący:

• warunki pracy w ramach stosunku pracy w rozumieniu art. 22 K.p.,
• warunki pracy  osoby fizycznej wykonującej pracę na innej podstawie prawnej niż stosunek pracy, na rzecz podmiotu zatrudniającego nie będącego pracodawcą.

Na taki kierunek wykładniowy art. 24 Konstytucji RP wskazuje także postanowienie art. 66 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.

Użycie szerokiego podmiotowego pojęcia „każdy” oznacza, że ustawa zasadnicza przypisuje to prawo każdemu obywatelowi, który wykonuje pracę na rzecz obojętnego podmiotu zatrudniającego, bez względu na podstawę prawną świadczonej pracy.

Sposób realizacji prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz obowiązki pracodawcy w tym zakresie określa ustawa zwykła, którą jest w tym przypadku Kodeks pracy.

Gramatyczne brzmienie Konstytucji prowadzi do wniosku, że prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy dotyczy każdego, kto świadczy pracę na rzecz pracodawcy, bez względu na podstawę świadczenia tej pracy.

Prawo to przysługuje więc zarówno pracownikowi, jak i osobie, która wykonuje pracę na rzecz pracodawcy na podstawie innego stosunku prawnego, niż stosunek pracy. Przechodząc w tym zakresie na grunt przepisów Kodeksu pracy, stwierdzamy, że ustawodawca gwarantuje bezpieczne i higieniczne warunki wykonywania pracy:

• pracownikom świadczącym pracę na rzecz pracodawcy (art. 207 K.p.),

• osobom nie będącym pracownikami, które świadczą pracę  na rzecz pracodawcy (art. 304 § 1 K.p.),

• studentom i uczniom nie będącym pracownikami, którzy wykonują pokreślone zajęcia na terenie zakładu pracy (art. 304 § 2 K.p.).

• osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy na rzecz podmiotu zatrudniającego nie będącego pracodawcą (art. 304 § 3 K.p.),

• osobom wykonującym pracę na własny rachunek, wykonującym usługi na rzecz podmiotu zatrudniającego nie będącego pracodawcą (art. 304 § 3 pkt 2 K.p.).

Takie rozszerzenie zakresu podmiotów względem których mają być zapewnione właściwe warunki wykonywania pracy wymaga, aby nadzór sprawowany przez państwo, wskazany w art. 24 Konstytucji, dotyczył wszystkich wymienionych sytuacji.

Analizując pod tym katem przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. można dojść do wniosku, że ustawodawca zachował się niekonsekwentnie. W art. 10 ust. 1 pkt 1 stwierdził, że do zadań PIP należy kontrola przestrzegania przepisów i zasad bhp pojmowanych najszerzej, czyli wszędzie tam, gdzie przepisy te, z mocy regulacji Kodeksu pracy, mają być stosowane.

Następnie w art. 11, upoważnił organy PIP do wydawania decyzji administracyjnych kierowanych do wszystkich adresatów zobowiązanych do stosowania przepisów bhp. Niestety, w art. 13 ustawy określającym podmioty podlegające kontroli PIP dokonano niezrozumiałego ograniczenia zawężającego krąg podmiotów podlegających kontroli.

Zgodnie z tym ostatni przepisem, kontroli PIP podlegają:

• pracodawcy w zakresie prawa pracy, w tym bhp, a także w zakresie legalności zatrudnienia,

• przedsiębiorcy nie będący pracodawcami w zakresie bhp oraz legalności zatrudnienia, jeżeli na ich rzecz jest świadczona prac przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą, bez względu na podstawę prawną świadczenia pracy.

Z przepisu art. 13 ustawy wynika, że kontroli PIP nie podlegają:

• przedsiębiorcy nie będący pracodawcami w zakresie prawnej ochrony pracy, co stawia pod znakiem zapytania ocenę właściwego,rzeczywistego stosowania art. 22 K.p.,

,

• podmioty nie będące ani pracodawcami, ani przedsiębiorcami, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne na innej podstawie niż stosunek pracy.

Porównanie treściowe art. 11 i 13 omawianej ustawy prowadzi do konstatacji, że inspektor pracy otrzymał szersze instrumenty pokontrolne, aniżeli kontrolne. W konsekwencji, nadzór państwa nad warunkami wykonywania pracy będzie sprawowany ułomnie, bo rzecz jasna, nie można wydać decyzji administracyjnej, czy innego środka pokontrolnego, jeśli nie będzie on poprzedzony stosownymi ustaleniami przeprowadzonymi w trybie postępowania kontrolnego.

De lege ferenda, zapis art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP powinien brzmieć np.: „Kontroli PIP podlegają podmioty zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa pracy, a także podmioty zobowiązane do przestrzegania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy”, w zakresie dotyczącym legalności zatrudnienia.

Tak sprecyzowane kompetencje kontrolne PIP, pozostawałyby w korelacji z przepisami Kodeksu pracy określającymi zakres stosowania przepisów prawa pracy, w tym bhp do określonych podmiotów.

Zmiany w tym zakresie dokonywane w Kodeksie pracy nie miałyby znaczenia dla poprawności sformułowań zapisanych w ustawie o PIP.

Drugim w hierarchii aktem prawnym są przepisy Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450-451).

Konwencja posiada szereg uregulowań, które mają związek z postępowaniem kontrolnym i jego zakresem. Przede wszystkim, Konwencja zasadniczo odnosi się do ochrony pracowników, co wynika z art. 2 ust. 1, który zakreśla system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych, który będzie miał zastosowanie do wszystkich zakładów, dla których inspektorzy pracy powołani zostali do zapewnienia stosowania przepisów prawnych dotyczących warunków pracy i ochrony pracowników przy wykonywaniu ich zawodu.

Konwencja ściśle posługuje się pojęciem pracowników, niemniej jednak nie wyklucza szerszego zakresu kompetencji inspekcji pracy, ponieważ wskazuje na ustawodawstwo krajowe, które określa zakres zakładów względem których działania inspekcyjne mogą być realizowane.

Zważywszy na tytuł Konwencji „ w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu” a także art. 2 ust. 2, zakres podmiotów objętych działaniem inspekcji pracy może być w ustawie zwykłej zarówno zawężony w stosunku do pojęcia pracodawca w rozumieniu art. 3 K.p., jak i poszerzony na podmioty nie będące pracodawcą,  na rzecz których jest wykonywana praca na innej podstawie niż stosunek pracy.

Polskie przepisy prawa przyjęły rozszerzony zakres stosowania prawa pracy i tym samym objęcie kontrolą i nadzorem ze strony PIP tak poszerzonej struktury podmiotów zatrudniających.

W tych warunkach, postanowienia Konwencji Nr 81 MOP w pełnym zakresie przedmiotowym muszą być stosowane przy kontroli podmiotów, względem których PIP realizuje swoje zadania.

Konwencja Nr 81 MOP do zadań inspekcji pracy zalicza (art. 3 ust. 1):

• zapewnienie stosowania postanowień przepisów prawnych dotyczących warunków pracy i ochrony pracowników przy wykonywaniu ich zawodu, takich jak postanowienia dotyczące czasu pracy, płac, bezpieczeństwa i higieny, opieki, zatrudnienia dzieci i młodocianych oraz innych spraw z tym związanych – jeśli inspektorzy pracy są zobowiązani w myśl przepisów krajowych do zapewnienia stosowania tych postanowień,

• dostarczania informacji i porad technicznych pracodawcom i pracownikom, co do najskuteczniejszych sposobów przestrzegania przepisów prawnych,

• zwracania uwagi właściwej władzy na uchybienia lub nadużycia, nie unormowane szczegółowo w istniejących przepisach prawnych, co oznacza, że inspekcja pracy jest normatywnie upoważniona do przedstawiania takich uwag, które w sferze wykładni ogólnych uregulowań prawa pracy powinny być uwzględnione jako istotna wykładnia tych przepisów.

Konwencja zakreśla także krąg zagadnień, którymi mogą się zajmować inspektorzy pracy, stwierdzając w art. 3 ust. 2, że powierzanie im innych obowiązków może mieć miejsce tylko pod warunkiem, że nie będą przeszkodą do wykonywania podstawowych zadań inspekcyjnych.

Te dodatkowe obowiązki inspektorów pracy nie mogą też w jakikolwiek sposób naruszać autorytetu lub bezstronności potrzebnych inspektorom w stosunkach z pracodawcami i pracownikami. W aspekcie tych postanowień Konwencji, powstaje pytanie, czy wykonywanie przez inspektorów pracy zadań z zakresu legalności zatrudnienia jest poprawnym stosowaniem przepisów Konwencji?

Analiza szczegółowa jej postanowień prowadzi do wniosku, że zadania związane z obowiązkami z zakresu legalności zatrudnienia  obciążających podmioty kontrolowane przez PIP są zasadniczo zgodne z Konwencją Nr 81 MOP. Taki kierunek wykładni ustawy z 13 kwietnia 2007 r. wynika z zestawienia art. 10 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ustawy, pomimo pozornej rozbieżności między tymi postanowieniami.

Art. 10 ust. 1 pkt 3 przewiduje, że do zadań PIP należy kontrola legalności zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, wykonywania działalności oraz kontrola szczegółowo sprecyzowanych obowiązków.

Z gramatycznego zapisu art. 10 ust. 1 pkt 3 należałoby wnosić, że kontrola pracy zarobkowej i kontrola wykonywania działalności jest czymś szerszym niż pojęcie kontroli legalności zatrudnienia. Tak jednak w rzeczywistości nie jest, jeśli dokona się zestawienia tych zadań z art. 13 ustawy, który wymienia podmioty podlegające kontroli PIP.

Z wykładniowego punktu widzenia, szeroki zapis ustawodawcy dokonany w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy, należy tłumaczyć chęcią wyeliminowania interpretacyjnej możliwości braku kompetencji PIP w zakresie złożonych zagadnień legalności zatrudnienia i stosunków z tym związanych, ciążących na podmiotach świadczących pracę na różnej podstawie prawnej.

Zapis art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie oznacza więc kompetencji organów PIP do kontroli targowisk, na których np. osoba fizyczna wykonująca pracę na własny rachunek, będzie nielegalnie sprzedawać owoce.

Inspektor pracy nie jest kompetentny do kontroli wykonywania pracy przez taką osobę, chyba że jej czynności będą wykonywane na terenie należącym do podmiotu kontrolowanego przez PIP. W takim  przypadku, inspektor pracy będzie mógł taką osobę wylegitymować, a nawet przesłuchać – na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 9 ustawy.

Przepis art. 10 ust., 1 pkt 4 ustawy, upoważnia PIP do kontroli legalności zatrudnienia, innej pracy zarobkowej oraz wykonywania pracy przez cudzoziemców. Uprawnienie to, tak samo doznaje ograniczenia, to znaczy legalność pracy cudzoziemca będzie mogła być badana przez inspektora pracy, o ile cudzoziemiec wykonuje pracę na rzecz podmiotu kontrolowanego przez PIP.

W przypadku, gdy cudzoziemiec będzie nielegalnie sprzedawał wyroby na targowisku miejskim, wówczas jego działalność nie będzie podlegała kontroli PIP, właśnie z uwagi na ograniczający charakter art. 13 ustawy, który wyczerpująco, taksatywnie wymienia podmioty podlegające kontroli.

Dla celów legalności pracy, w tym legalności pracy cudzoziemców, ustawodawca nie przewidział szerszego uprawnienia kontrolnego. Sam zapis na temat zadań PIP, omówiony w art. 10 ustawy, nie jest wystarczający do tego, aby uznać, że inspektor pracy ma prawo kontrolować inne podmioty niż wymienione w art. 13 ustawy.

Warto także dodać, że elementem ograniczającym kompetencje inspekcji pracy w zakresie kontroli legalności zatrudnienia jest także art. 1 ustawy. W myśl tego przepisu PIP jest powołana m.in. do nadzoru i kontroli przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie.

Szczegółowych i ograniczonych kompetencji PIP należy więc się doszukiwać w konkretnych postanowieniach ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r., gdyż taki zakreślony charakter zadań w tym zakresie przewidział ustawodawca.

Kontrola w zakresie legalności zatrudnienia innych podmiotów, niż wymienione w art. 13 ustawy nie jest całkiem wykluczona, ale może mieć miejsce jedynie w związku z czynnościami realizowanymi względem podmiotu wymienionego w tym przepisie ustawy.

Samoistna kontrola legalności zatrudnienia nie została zatem Państwowej Inspekcji Pracy przypisana i to, co wykracza poza kompetencje PIP, pozostaje w zakresie legalnego wykonywania pracy, w tym pracy cudzoziemców, w gestii kontroli Policji, czy Straży Miejskich.

Istotnym przepisem Konwencji Nr 81 MOP łączącym się ściśle z postępowaniem kontrolnym jest art. 12. W myśl tego przepisu, inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa będą upoważnieni do:

• swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu podlegającego kontroli inspekcji,
• wstępu w ciągu dnia do wszelkich pomieszczeń, jeżeli mogą mieć uzasadnioną podstawę do przypuszczenia, że podlegają one kontroli inspekcji.

Regulacje powyższe w sposób precyzyjny upoważniają inspektora pracy do przeprowadzenia kontroli bez uprzedzenia o każdej porze dnia i nocy, o czym świadczy prawo swobodnego wstępu na teren kontrolowanego podmiotu. Inspektor pracy musi posiadać przy sobie stosowne pełnomocnictwa do kontroli, czyli dokumenty upoważniające go do dokonania tych czynności.

Art. 12 ust. 2 Konwencji przewiduje, że w przypadku kontroli, inspektorzy pracy będą zazwyczaj zawiadamiać o swej obecności, chyba, że uznają, iż takie zawiadomienie może źle wpłynąć na wykonywanie ich obowiązków.

Konstrukcja art. 24 ustawy, zasadniczo jest zgodna z Konwencją Nr 81 MOP, nie mniej jednak można mieć wątpliwości, co do postanowienia art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym kontrole przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej.

W myśl Konwencji natomiast, jest możliwe nieuprzedzenie pracodawcy i swobodne wejście na teren kontrolowanego podmiotu, z którym to faktem mogą się łączyć czynności kontrolne podjęte, bez uprzedniego okazania nawet legitymacji służbowej.

Przykładowo, wejście na teren zamknięty następuje za pośrednictwem domofonu, czy innego podobnego urządzenia. Po wejściu na teren podmiotu kontrolowanego, Konwencja dopuszcza już przeprowadzenie niezbędnych czynności kontrolnych, podczas gdy ustawa wymaga uprzedniego okazania legitymacji służbowej.

Tę rozbieżność postanowień należy interpretować na korzyść Konwencji, gdyż ona ma pierwszeństwo stosowania przed ustawą zwykłą, na wypadek kolizji postanowień tych przepisów.Pierwszeństwo stosowania postanowień Konwencji przed przepisami ustawy zwykłej wynika z art. 91 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 Konwencji Nr 81, inspektorzy pracy upoważnieni są do:

• przeprowadzania wszelkich badań, kontroli lub dochodzeń, jakie mogą uznać za niezbędne do upewnienia się, że przepisy prawa są rzeczywiście przestrzegane. Ogólna reguła Konwencji, zdaje się na doświadczenie inspektorów pracy, pozwalając na przeprowadzenie takich postępowań, w wyniku których najlepiej można będzie ustalić stan przestrzegania prawa. W ramach tego ogólnego upoważnienia Konwencja w szczególności przewiduje wyodrębnione prawo do:

• przesłuchania na osobności lub w obecności świadków pracodawcy lub personelu przedsiębiorstwa w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawa.

Ustawa natomiast w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustanawia prawo żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na rzecz podmiotu kontrolowanego na innej podstawie niż stosunek pracy – pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą.

Porównanie wskazanych przepisów Konwencji i ustawy pokazuje pewne rozbieżności między nimi. Konwencja dopuszcza prowadzenie procedury pozyskiwania informacji bez  udziału podmiotu kontrolowanego, natomiast ustawa takiego rozwiązania nie przewiduje.

W poprzednim stanie prawnym, zasada określona w Konwencji w powiązaniu z art. 15 c Konwencji kształtującym zasadę tajemnicy informacji, czy to w formie zwykłych rozmów, czy formalnego przesłuchania świadka, może nastąpić bez udziału podmiotu kontrolowanego, ponieważ Konwencja Nr 81 MOP jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, toteż jej zasady wyłączają ogólne zasady postępowania z K.p.a.

W tym zakresie stan prawny nie uległ zmianie, gdyż art. 12 ustawy przewiduje, że w postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach szczególnych, stosuje się przepisy K.p.a.. Konwencja Nr 81 MOP w rozumieniu tego przepisu jest regulacją ustawową, ponieważ na mocy art. 91 Konstytucji RP jej postanowienia mają pierwszeństwo stosowania przed ustawą o PIP.

W konsekwencji, inspektor pracy pozyskując informacje w czasie kontroli, bądź przesłuchując świadków może to robić bez udziału podmiotu kontrolowanego. Uzyskanie informacji lub zeznania mają jednak wartość dowodową w postępowaniu administracyjnym wówczas, gdy zostaną dołączone jako załączniki do protokołu z kontroli.

Zważywszy na tajemnicę skargową, w poprzednim stanie prawnym, inspektor pracy dołączał protokół przesłuchania świadka do protokołu kontroli tylko wówczas, gdy pracownik wyrażał zgodę na ujawnienie pracodawcy treści zeznań.

Taki tryb postępowania z jednej strony czynił PIP instytucją zaufania publicznego, a z drugiej gwarantował nieujawnianie osób i okoliczności przesłuchania, zabezpieczał tym samym interesy pracownika przed ewentualnymi represjami ze strony pracodawcy, co w istocie rzeczy nakazywała tajemnica skargowa zapisana w Konwencji, a także w ustawie z dnia 6.03.1981 r.

Obecna ustawa z 13.04,2007 r.  w art. 44 ust. 3 zachowuje zasadę nieujawniania informacji o tym, że kontrola przeprowadzana jest w następstwie skargi chyba, że zgłaszający skargę wyrazi na to pisemną zgodę. Jednocześnie w art. 23 ust. 2-5 ustawy wprowadzono nową instytucję utajniania osób składających zeznania przed inspektorem pracy.

Jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą z zakresu przepisów prawa pracy mogłoby narazić pracownika lub inną osobę świadcząca pracę na rzecz podmiotu kontrolowanego, na uszczerbek lub  zarzut z powodu udzielenia informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy tej osoby, w tym danych osobowych.

W razie wydania postanowienia, dane dotyczące świadka pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy, a protokół przesłuchania udostępnia się podmiotowi kontrolowanemu, bez danych identyfikujących osobę zeznającą.

Na postanowienie inspektora pracy pracodawcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni do okręgowego inspektora pracy. Postępowanie w tej sprawie toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. W razie uwzględnienia zażalenia protokół przesłuchania należy zniszczyć i wzmiankę o tym zamieścić w protokole z kontroli.

Wprowadzona instytucja utajnienia świadka budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim, powstaje pytanie, czy inspektor pracy może przesłuchać świadka bez utajnienia jego nazwiska, jeśli pracownik nie wyraża zgody na ujawnienie przesłuchania w obawie przed konsekwencjami ze strony pracodawcy?

Założyć przy tym trzeba, że osoba zatrudniona zawsze może się liczyć z takimi konsekwencjami i ochrona jej interesów w postaci zatrudnienia jako podstawy egzystencji ma zasadnicze znaczenie.

Zapewne, co do byłego pracownika, zasadniczo, nie powinno być podstaw do objęcia takiego świadka utajnieniem jego danych osobowych. W każdym bądź razie ustawodawca odpowiedzialnością za tryb postępowania obciąża inspektora pracy.

Rozstrzygnięcie może być często ryzykowne, a jego konsekwencje będą oczywiście rodzić negatywne skutki nie dla inspektora pracy ale dla Skarbu Państwa. Jeżeli bowiem w wyniku ujawnienia pełnych zeznań pracownika, tenże zostałby np. zwolniony z pracy i pozbawiony środków egzystencji – na Skarbie Państwa ciążyć będzie odpowiedzialność odszkodowawcza, której wystarczającą przesłanką będzie związek przyczynowo-skutkowy między zeznaniami świadka a jego zwolnieniem z pracy.

Niezależnie więc od roszczeń dochodzonych od pracodawcy, pracownik mógłby dochodzić roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa, gdyż nikt nie może go takiej drogi sądowej pozbawić – zgodnie z art.77 Konstytucji RP.

Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.

Zaistnienie przesłanki niezgodnego z prawem działania PIP, polegałoby na tym, że wbrew obowiązkowi zapisanemu w Konwencji Nr 81 MOP, została naruszona tajemnica skargowa wskutek zgodnego z ustawą ale sprzecznego z Konwencją działania inspektora pracy.

Analizując przepis art.23 ust. 2-5 ustawy, trzeba postawić pytanie, jakiemu celowi ma służyć pozyskiwanie przez inspektora pracy informacji na warunkach przewidzianych w tym przepisie?

Zważywszy, że w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych i ujawnienia uchybień inspektor pracy uprawniony jest do podejmowania środków działań pokontrolnych sprecyzowanych w art. 11 ustawy, zachodzi pytanie, jaki środek pokontrolny z tego zakresu może być zastosowany?

Przykładowo, pracodawca zatrudnia 20 pracowników, zgodnie z prowadzoną ewidencją czasu pracy pracują oni po 8 godzin dziennie średnio 5 dni w tygodniu w danym okresie rozliczeniowym.

Inspektor pracy pozyskał informację, że w rzeczywistości pracownicy pracują po 12 godzin na dobę, lecz należnej rekompensaty za pracę w godzinach nadliczbowych nie otrzymują. W wyniku przesłuchania 5 pracowników zebrano dowody potwierdzające ich zatrudnienia w godzinach nadliczbowych w danym okresie rozliczeniowym czasu pracy, przy czym inspektor pracy wydał postanowienie o utajnieniu danych osobowych tych świadków.

Pracodawca nie wniósł zażalenia na takie postanowienie, albo wniósł lecz postanowienie zostało utrzymane w mocy przez okręgowego inspektora pracy i stało się ostateczne. Pracodawca w ramach instytucji zastrzeżeń do protokołu kontroli stwierdził, że do tych dowodów z zeznań świadków utajnionych nie może się ustosunkować, ponieważ nie zna szczegółów, po prostu nie wie kogo konkretnie sprawa dotyczy.

Z tego powodu nie może się ustosunkować do tego dowodu, a wedle jego wiedzy pracownicy nie pracują w godzinach nadliczbowych, lecz zawsze po 8 godzin na dobę. Niespodziewana kontrola ze strony inspektora pracy w godzinach przekraczających typowy formalnie ustanowiony przez pracodawcę czas pracy, wykazała, że praca nie wykracza bieżąco poza 8 godzin na dobę.

Zachodzi w tych warunkach pytanie, co inspektor pracy może zrobić w wyniku takiego stanu faktycznego, w szczególności, czy może wydać nakaz płacowy? Na pewno decyzji płacowej wydać nie może, ponieważ kwestia zatrudnienia pracowników w godzinach nadliczbowych w okresie rozliczeniowym, który już upłynął ma charakter sporny między stronami.

Inspektor pracy poza sprzecznymi zeznaniami pracowników i pracodawcy nie znalazł żadnego innego dowodu, nawet pośredniego, pozwalającego uznać, że praca nadliczbowa rzeczywiście miała miejsce.

Taki stan dowodowy może być przedmiotem jedynie rozstrzygnięcia sądu pracy, który z mocy art. 262 K.p. uprawniony jest do rozstrzygnięcia sporu między stronami stosunku pracy. Jeśli więc decyzja administracyjna w sprawie wypłacenia wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych nie wchodzi w grę, to zachodzi pytanie, czy inspektor pracy może do pracodawcy skierować wystąpienie, o którym mowa w art. 11 pkt 8 ustawy?

Warunkiem skierowania wystąpienia jest stwierdzenie naruszenia przepisów prawa pracy. Powstaje więc kolejne pytanie, czy w opisanym stanie faktycznym możemy mówić  o naruszeniu jakiegokolwiek przepisu prawa pracy, który musi być powołany w wystąpieniu inspektora pracy, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy?

Analiza stanu faktycznego i prawego prowadzi do wniosku, że inspektor pracy nie będzie miał podstaw prawnych do zastosowania wystąpienia, ponieważ w opisanym stanie faktycznym nie można uznać zasadności naruszenia jakiegoś przepisu prawa pracy przez pracodawcę.

W rezultacie, jak widać, przewidziany system pozyskiwania informacji z utajnieniem danych osobowych świadka nie będzie służył środkom pokontrolnym, inspektora pracy, o którym mowa w art. 11 ustawy.

Gdyby bowiem inspektor pracy zdecydował się na skierowanie wystąpienia w sprawie np. przeanalizowania czasu pracy pracowników pod katem właściwego ich zatrudniania w ramach podstawowego czasu pracy, musiałby uzyskać podstawę prawna dla takiego wniosku. Wniosek taki mógłby poprzeć zeznaniami konkretnych pracowników, których personaliów nie może jednak ujawnić, gdyż doszłoby do naruszenia tajemnicy skargowej.

W konsekwencji, na ogólnie sformułowany wniosek wystąpieniowy, inspektor pracy otrzymałby od pracodawcy równie ogólną odpowiedź, zbliżoną do jego ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tych warunkach formułowanie takiego wniosku nie ma sensu.

Kończąc tę część rozważań, można powiedzieć, że instytucja określona w art. 23 ust. 2-5 ustawy nie będzie służyła dla celów wydawania środków pokontrolnych o charakterze administracyjno-prawnym.

Stan taki będzie miał miejsce zawsze wówczas, gdy inspektor racy nie zdoła zebrać żadnych dodatkowych pośrednich dowodów pracy pracowników w godzinach nadliczbowych, poza zeznaniami utajnionych świadków. Jeżeli bowiem zbierze inne pośrednie dowody pracy w godzinach nadliczbowych, to wówczas zeznania świadków, których dane personalne utajniono, będą oczywiście wzmacniać te inne pośrednie dowody i taka sytuacja może dawać podstawę do skierowania do pracodawcy wystąpienia.

W klasycznym przypadku braku możliwości zastosowania środków pokontrolnych z art. 11 ustawy, zeznania utajnionych świadków mogą być wykorzystane jedynie w sferze penalizacyjnej.

Inspektor pracy posiadając ewidencję czasu pracy potwierdzającą, że w danym okresie rozliczeniowym pracownicy pracowali po 8 godzin  na dobę i równocześnie zeznania 5 świadków, którzy po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania zeznali,  że w tym samym okresie rozliczeniowym pracowali po 12 godzin na dobę, niewątpliwie będzie miał do czynienia z czynem zabronionym przez prawo karne.

Przestępstwa w tych warunkach dopuścił się albo pracodawca poświadczając nieprawdę w prowadzonej ewidencji czasu pracy, czyli dopuszczając się przestępstwa z art. 271 K.k. albo też przestępstwa dopuścili się zeznający nieprawdę pracownicy z art. 233 K.k.

Oba wskazane przestępstwa ścigane są z oskarżenia publicznego, toteż inspektor pracy ma prawny obowiązek powiadomienia prokuratora, zgodnie z art. 304 § 2 K.p.k.

Powiadomienie prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa spowoduje, że zostanie wszczęte postępowanie w sprawie, w wyniku którego wstępnie dojdzie do wyjaśnienia która ze stron dopuściła się przestępstwa, po czym toczyć się będzie kolejne postępowanie przygotowawcze przeciwko osobie która dopuściła się czynu zabronionego.

Załóżmy wariant optymistyczny, w wyniku którego prokurator dojdzie do wniosku, że przestępstwa dopuścił się pracodawca. Wówczas pracodawcy zostanie postawiony zarzut dopuszczenia się czynu określonego w art. 271 K.k.

W ramach tego postępowania będą przesłuchiwani  wcześniej utajnieni przez inspektora pracy świadkowie pracownicy. Prokurator nie będzie miał podstaw do zastosowania art. 184 K.p.k. czyli toczenia postępowania w trybie tzw. świadka koronnego, którego dane pozostają utajnione, ponieważ przesłanki zapisane w art. 23 ust. 2 ustawy nie pokrywają się zasadniczo z przesłankami przewidzianymi w art. 184 K.p.k.

Należy przy tym pamiętać, że art. 184 K.p.k. stanowi wyjątek od zasady jawnego przesłuchiwania świadków oskarżenia i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco. Zasadnicza różnica między art. 23 ust. 2 ustawy, a art. 184 K.p.k. polega na tym, że utajnione dane świadka podlegają w pierwszym przypadku tajemnicy służbowej, a w drugim chronione są tak jak tajemnica państwowa.

Z tej również przyczyny łączenie tych trybów postępowania nie byłoby dopuszczalne. W konsekwencji przesłuchiwania pracowników, którzy złożyli zeznania obciążające pracodawcę przed inspektorem pracy, ich dane osobowe zostaną w toku postępowania przygotowawczej toczonego o przestępstwo z art. 271 K.k. ujawnione dla pracodawcy, ponieważ jako podejrzany będzie miał prawo wglądu do całości akt sprawy.

W następstwie tego pracownicy mogą się liczyć z negatywnymi skutkami złożonych przez siebie zeznań, nie wyłączając możliwości zwolnienia z pracy. Jak widać, na podanym przykładzie kolejnych etapów postępowania, instytucja przewidziana w art. 23 ust. 2-5 ustawy nie jest rozwiązaniem chroniącym słuszny interes pracownika.

Z tego powodu, korzystanie przez inspektora pracy z tej instytucji powinno być szczególnie wyważone. Może się bowiem w następstwie takiego postępowania przez inspektorem pracy a następnie prokuratorem zdarzyć, że Skarb Państwa będzie pociągany do odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody, jaką dozna pracownik składający zeznania przed inspektorem pracy.

Przesłanką bezprawnego działania inspektora pracy może być zarzut nie tyle naruszenia przepisów ustawy o PIP, ile naruszenia zasady tajemnicy skargowej zapisanej w sposób szeroki w Konwencji Nr 81 MOP.

Podsumowując ten wątek rozważań należy uznać, że ustawodawca nie do końca przemyślał stworzoną w art. 23 ust. 2-5 ustawy instytucję prawną, zwłaszcza w aspekcie konieczności zachowania tajemnicy skargowej szeroko wynikającej z Konwencji Nr 81 MOP.

De lege ferenda, jedynym poprawnym rozwiązaniem w tych warunkach, zważywszy na szeroką patologię w stosunkach pracy zwłaszcza w zakresie oszukiwania pracowników w zakresie czasu pracy i tym samym wynagrodzenia za pracę, byłoby normatywne powiązanie art. 23 ust. 2-5 ustawy z art. 184 K.p.k., poprzez stwierdzenie, że w razie skierowania sprawy do prokuratora, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego na podstawie art. 23 ust. 2-5 ustawy, postępowanie karne toczy się w trybie art. 184 K.p.k.

Taki zapis ustawodawcy byłby nie tylko systemowo legalny, ale przede wszystkim w rzeczywistości chroniłby słuszne interesy oszukiwanych pracowników, a z drugiej strony dawałby realny oręż inspekcji pracy do walki z patologią w stosunkach pracy.

Z konstytucyjnego punktu widzenia, uznać trzeba, art. 24 Konstytucji, stwierdzający, iż państwo sprawuje nadzór nad szeroko rozumianymi warunkami pracy, a zatem także nad problematyką czasu pracy i wynagrodzenia za pracę – uzasadnia dopuszczenie omawianego wyjątkowego trybu postępowania karnego w powiązaniu z problematyką prawa pracy poprzez chęć wdrożenia skuteczniejszych metod walki z oszustwami w stosunkach pracy.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>