Pojęcie pracodawcy w ustawie o PIP – część 2

Z dniem 1 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), która powróciła do konstrukcji pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy, uznając w strukturze PIP za pracodawcę Główny Inspektorat Pracy i okręgowe inspektoraty pracy.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Jednak ustawodawca nie wskazuje wyraźnie na pojęcie pracodawcy, lecz przymiot ten można wywodzić z zapisanych w ustawie kompetencji Głównego Inspektora Pracy i okręgowego inspektora pracy, a w szczególności z art. 18 ust. 6 i art. 19 ust. 3 omawianej ustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 6 cyt. ustawy o PIP z 2007 r., Główny Inspektor Pracy dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników Głównego Inspektoratu Pracy oraz pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne.

Z kolei art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o PIP z 2007 r. przewiduje, że okręgowy inspektor pracy dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników okręgowego inspektoratu pracy z wyłączeniem pracowników, o których mowa w art. 18 ust. 6.

Na podstawie gramatycznego brzemienia art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o PIP z 2007 r. uznać trzeba, że inspektorzy pracy – działający w ramach terytorialnej właściwości danego okręgowego inspektoratu pracy – są pracownikami tego inspektoratu.

Wynika to z wyraźnego zapisu wskazującego z jednej strony grono pracowników okręgowego inspektoratu pracy, z drugiej – ustawodawca wyłącza z niego pracowników wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne, którzy także są pracownikami okręgowego inspektoratu pracy, ale względem których czynności z zakresu prawa pracy podejmuje Główny Inspektor Pracy.

Taka konstrukcja ustawy może budzić uzasadnione celowościowo obiekcje interpretacyjne. Przede wszystkim można poddawać w wątpliwość tezę o podmiotowości pracodawcy w postaci okręgowego inspektoratu pracy względem inspektorów pracy i twierdzić, że w istocie ustawodawca powrócił do sytuacji sprzed 2001 r., kiedy to pracodawcą dla inspektorów pracy był Główny Inspektorat Pracy.

Analizując systemowo postanowienia ustawy o PIP z 2007 r., dochodzi się bowiem do zadziwiającego wniosku, a mianowicie że pracodawca – tu: okręgowy inspektorat pracy, w imieniu którego działa okręgowy inspektor pracy – nie ma w sferze pracowniczej sprecyzowanych wyraźnie własnych kompetencji względem inspektorów pracy.

Wniosek taki wynika z brzmienia art. 18 ust. 6 cyt. ustawy o PIP z 2007 r., zgodnie z którym w sprawach z zakresu prawa pracy zasadniczo wszystkie czynności względem inspektorów pracy, jako wykonujących czynności kontrolne, podejmuje Główny Inspektor Pracy. W przepisie tym wyraźnie brakuje zastrzeżenia mówiącego, że te kompetencje Głównego Inspektora Pracy dotyczą zagadnień sprecyzowanych w tej ustawie.

Brak takiego zastrzeżenia powoduje systemową odmienność regulacyjną, w stosunku do typowych tego rodzaju rozwiązań w ustawach szczególnych w stosunku do Kodeksu pracy, kiedy to pracodawcą danego kierownika jednostki organizacyjnej jest ta jednostka, a tylko pewne uprawnienia, głownie w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, posiada podmiot zewnętrzny (por. np. art. 11 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm., dotyczący powołania i odwołania państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego).

Wymienione w art. 19 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP i przypisane okręgowemu inspektorowi pracy uprawnienia o charakterze organizacyjnym bądź nadzorczym zasadniczo należałoby kwalifikować w szerokim pojęciu administracyjno-prawnym (por. szerzej. M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis 2008, s. 76-79).

W myśl tych przepisów, do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy między innymi:

1. kierowanie działalnością okręgowego inspektoratu pracy,
2. nadzór nad działalnością inspektorów pracy,
3. koordynacja działalności inspektorów pracy,
4. dokonywanie podziału zadań pomiędzy inspektorów pracy z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych,
5. zatwierdzanie planów pracy, sporządzanych przez inspektorów pracy,
6. rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy.

Kierowanie działalnością okręgowego inspektoratu pracy jest zadaniem organizacyjno-administracyjnym, polegającym na zarządzaniu jednostką organizacyjną pod nazwą okręgowy inspektorat pracy, którą zarządza okręgowy inspektor pracy.

Pojecie nadzoru nad działalności inspektorów pracy rozumieć należy w sferze administracyjno-prawnej, ponieważ z uwagi na niezależność inspektora pracy w zakresie jego działania, okręgowy inspektor pracy nie może sprawować takiego nadzoru w rozumieniu przepisów stricte prawa pracy, czy też bieżącego nadzoru w rozumieniu administracyjno-prawnym.

Kompetencję tę należy zatem łączyć z uprawnieniem do ogólnego nadzoru organizacyjno-administracyjnego i nadzoru instancyjnego polegającego na rozpatrywaniu odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy.

Okręgowy inspektor pracy w ramach tego nadzoru ma prawo rozpatrywać także skargi na czynności kontrolne lub pokontrolne inspektorów pracy, w tym ma prawo oceniać poprawność formułowanych wniosków pokontrolnych zawartych w wystąpieniu inspektora pracy, które to uprawnienia także trzeba ujmować w sferze administracyjno-prawnej, a nie pracowniczej.

Pewne elementy organizacyjnej funkcji prawa pracy zawiera prawo okręgowego inspektora pracy do koordynacji działań, podziału zadań oraz zatwierdzania planów pracy względem inspektorów pracy.

Systemowa konstrukcja ukształtowania pozycji prawnej okręgowego inspektoratu pracy – jako kierującego okręgowym inspektoratem pracy oraz nadzorującego i organizującego pracę inspektorom pracy – pozostaje w pewnej opozycji z niezależnością organu I instancji, wynikającą zarówno z ustawy o PIP jak i z Konwencji Nr 81 MOP.

Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2007 r. o PIP, inspektorzy pracy – jako wykonujący czynności kontrolne – są w zakresie swojego działania niezależni od jakichkolwiek wpływów postronnych, przy czym niezależność tę należy rozumieć szeroko, to znaczy w ten sposób, że okręgowy inspektor pracy, jeśli zleci kontrolę konkretnemu inspektorowi, nie ma już prawa ingerować zarówno w jej przebieg jak i działania pokontrolne.

Może natomiast, po stwierdzeniu np. pewnych uchybień w działaniu konkretnego inspektora pracy, zlecić ponowną kontrolę innemu inspektorowi pracy. Ma także prawo wyrazić odmienne stanowisko od prezentowanego przez inspektora pracy np. w treści skierowanego wystąpienia pokontrolnego, odnosząc się w ten sposób do złożonej w tym zakresie skargi na treść tego wystąpienia, czyni to jednak we własnym imieniu jako organ II instancji PIP.

Zważywszy na fakt, iż inspektor pracy, w myśl art. 17 pkt 3 tej ustawy, jest organem Państwowej Inspekcji Pracy I instancji, od którego decyzji odwołania rozpatruje okręgowy inspektor pracy jako organ II instancji, pojęcie nadzoru okręgowego inspektora pracy nad inspektorem pracy musi być ograniczone do sfery administracyjno-prawnej, a nie może obejmować sfery pracowniczej.

W przeciwnym razie cała konstrukcja niezależności inspektora pracy, zapisana tak w ustawie o PIP jak i w Konwencji Nr 81 MOP, nie miałaby większego sensu. Biorąc to pod uwagę, wydaje się, iż daleko lepszym, przejrzystszym rozwiązaniem był stan prawny, w którym pracodawcą dla inspektora pracy był Główny Inspektor Pracy lub Główny Inspektorat Pracy, zaś okręgowy inspektor pracy, realizując swoje zadania względem inspektorów pracy skupionych w danym okręgu, wykonywał je z upoważnienia Głównego Inspektora Pracy.

W świetle ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP można formułować uzasadnione zastrzeżenia systemowe, budzące wątpliwości co do zasadności przypisania miana pracodawcy dla inspektorów pracy jednostce organizacyjnej w postaci okręgowego inspektoratu pracy.

Poprawna wykładnia prowadzi bowiem do wniosku, że w zasadzie wszystkie czynności stricte z zakresu prawa pracy względem inspektorów pracy wykonuje Główny Inspektor Pracy. Okręgowy inspektor pracy posiada natomiast uprawnienia względem inspektorów pracy o charakterze organizacyjnym, oceniane z administracyjno-prawnego, a nie pracowniczego punktu widzenia.

Relacja między dwoma organami państwa musi przewidywać samodzielność każdego z nich i brak podległości pracowniczej w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż w przeciwnym razie funkcja wydawania decyzji administracyjnych przez dany organ nie odpowiadałaby samodzielności podmiotu rozstrzygającego sprawę, niezbędnej dla wymagań prawa administracyjnego.

Nie zmienia to postaci rzeczy, iż prawidłowa wykładnia obecnej ustawy o PIP, z gramatycznego punktu widzenia nadaje przymiot pracodawcy dla inspektorów pracy okręgowemu inspektoratowi pracy i ten kierunek interpretacyjny powinien być stosowany, gdyż wykładnia gramatyczna ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami zasad wykładniowych.

Zresztą z systemowego punktu widzenia także można dopatrzeć się argumentów wskazujących na swoistego rodzaju decentralizację uprawnień, w ramach których mieści się też przejście miana pracodawcy ze szczebla centralnego na okręgowy inspektorat pracy.

Mam tutaj na myśli strukturę organizacyjną komisji dyscyplinarnych funkcjonujących obecnie w dwóch instancjach w ramach Państwowej Inspekcji Pracy (art. 71 ust. 4 cyt. ustawy o PIP z 2007 r.). W poprzednim stanie prawnym istniała natomiast Komisja Dyscyplinarna przy Głównym Inspektorze Pracy, a odwołanie przysługiwało do Komisji Dyscyplinarnej II instancji usytuowanej przy Marszałku Sejmu (art. 25 ust. 4 cyt. ustawy o PIP z 1981 r. w związku z art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, z późn. zm.).

Reasumując, od dnia 1 lipca 2007 r. pracodawcą dla inspektora pracy jest właściwy okręgowy inspektorat pracy, chociaż w zasadzie wszystkie stricte czynności z zakresu prawa pracy podejmuje względem niego Główny Inspektor Pracy.

Okręgowy inspektor pracy, działając w określonym zakresie względem inspektora pracy, w sprawach stricte pracowniczych czyni to z upoważnienia Głównego Inspektora Pracy.

Ten kierunek wykładni uznać trzeba za poprawny w świetle przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP, chociaż konstrukcja systemowa jej przepisów w powiązaniu z postanowieniami Konwencji Nr 81 MOP może budzić pewne wątpliwości w zakresie celowości takiej regulacji.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>