Pojęcie pracodawcy w ustawie o PIP – część 1

Zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Z takiej konstrukcji przepisu wynika, że ustawodawca w strukturze pracodawców przewiduje podmiot zatrudniający pracowników:

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

• posiadający osobowość prawną,
• nieposiadający osobowości prawnej – jednostkę organizacyjną,
• osobę fizyczną.

Z konstrukcji art. 3 K.p. wnosić można bezpośrednio, że w strukturze pracodawców publicznych, pracodawcą jest zasadniczo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, chyba że dany podmiot zatrudniający posiada osobowość prawną nadaną mu przez ustawę.

Pracodawcą jest więc sąd, czy prokuratura jako jednostki organizacyjne zatrudniające sędziów i prokuratorów a nie Skarb Państwa (por. uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 23.07.1993 r. I PZP 30/93, OSNC 1994/6/123, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.09.1996 r. I PRN 101/95, OSNP 1997/7/112).

Za pracodawcę uznaje się określony urząd, czy instytucję, jak to ma miejsce np. w przypadku urzędu gminy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21.12.1992 r. I PRN 52/92, PiZS 1993/5/96).

Analogiczny pogląd wyrażono na tle przepisów ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 6, poz. 23, z późn. zm.), stwierdzając, że pracodawcą jest Główny Inspektorat Pracy w Warszawie i okręgowe inspektoraty pracy (por. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24.11.1992 r., I PZP 59/92, OSNC 1993/4/49 z krytyczną glosą A. Świątkowskiego OSP 1993/11/224).

Taki pogląd na temat pojęcia pracodawcy w strukturze Państwowej Inspekcji Pracy istniał i przeważał do 25 sierpnia 2001 r., z którym to dniem weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 76, poz. 809).

W ramach tej nowelizacji, w art. 14 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy dodano ust. 2¹ w brzmieniu: „Główny Inspektor Pracy jest pracodawcą, w rozumieniu prawa pracy, dla pracowników Głównego Inspektoratu Pracy oraz pracowników wykonujących lub nadzorujących czynności kontrolne.” Ponadto w art. 16 dodano ust. 3 w brzmieniu: „Okręgowy inspektor pracy jest pracodawcą, w rozumieniu prawa pracy, dla pracowników okręgowego inspektoratu pracy, z wyłączeniem pracowników, o których mowa w art. 14 ust. 2¹”.

W konsekwencji tych zapisów nowelizacyjnych ustawodawca doprowadził do swoistego wyłomu polegającego na tym, że w strukturze Państwowej Inspekcji Pracy doszło do ukształtowania się pojęcia pracodawcy, którym zostały organy PIP, a nie jednostki organizacyjne, jak chce art. 3 K.p.

Czy taka regulacja prawna powodowała jakieś negatywne skutki i czy była systemowo poprawna, wydaje się, że nie. Na pewno stanowiła wyłom w systemowym ukształtowaniu pojęcia pracodawców w ustawach szczególnych w stosunku do Kodeksu pracy, gdzie za pracodawcę, jak wskazałem wyżej, powszechnie przyjmuje się jednostkę organizacyjną.

Nadanie organowi państwa uprawnienia pracodawcy nie jest jednak rozwiązaniem systemowo błędnym, lecz dopuszczalnym prawnie, gdyż pozwala na to art. 5 K.p. Można oczywiście teoretycznie dyskutować, czy przepis szczególny powinien dokonywać wyłomu w tym zakresie, ale formalnie rzecz biorąc definicja pracodawcy zawarta w art. 3 K.p. nie znajduje się w strukturze podstawowych zasad prawa pracy, toteż odmienna regulacja w ustawie szczególnej nie jest poprawnie wykluczona.

Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie można było dodatkowo uzasadniać specyfiką Państwowej Inspekcji Pracy, która – jako jedyna inspekcja – objęta jest ratyfikowaną przez RP Konwencją Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), kształtującą formułę inspekcyjną w nietypowy sposób.

Historycznie uwarunkowana struktura organizacyjna inspekcji pracy przewiduje trzy jej organy: inspektora pracy, okręgowego inspektora pracy oraz Głównego Inspektora Pracy, przy czym tylko ten ostatni posiada własną indywidualnie jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym w postaci Głównego Inspektoratu Pracy.

Okręgowy inspektor pracy i inspektorzy pracy działający w ramach terytorialnej właściwości okręgowego inspektoratu pracy posiadają wspólny aparat organizacyjno-pomocniczy w postaci okręgowego inspektoratu pracy. Jednocześnie zarówno Konwencja Nr 81 MOP, jak i cyt. ustawa o PIP z 1981 r. przewidywały, że inspektor pracy – jako organ I instancji PIP – jest niezależny w zakresie swojego działania od wpływów postronnych.

Z gramatycznego brzemienia ustawy o PIP z 6 marca 1981 r. nie wynikało wprost, iż inspektor pracy jest organem I instancji PIP, ale systemowy układ kompetencji – przypisujących inspektorowi pracy prawo wydawania decyzji administracyjnych, nazywanych nakazami – ewidentnie na to wskazywał.

Powiązania te powodowały ten skutek, że okręgowy inspektor pracy kierujący okręgowym inspektoratem pracy oraz organizujący pracę inspektorów pracy, jednocześnie pozbawiony był przymiotu pracodawcy względem organu I instancji, za który ustawodawca uznawał najpierw Główny Inspektorat Pracy, a od 2001 r. Głównego Inspektora Pracy.

Zważywszy właśnie na wspólny dla organu I i II instancji aparat organizacyjno-pomocniczy, być może ustawodawca uznał za stosowne, aby pozycja zatrudnieniowa inspektora pracy była w sferze pracowniczej niezależna od organu II instancji, czyli okręgowego inspektora pracy, który sprawuje nadzór instancyjny, to znaczy rozpatruje odwołania od decyzji inspektora pracy.

Przypisując pozycję pracodawcy Głównemu Inspektorowi Pracy, ustawodawca tym samym podkreślił zasadę niezależności merytorycznej inspektora pracy w zakresie realizowanych przez niego zadań, pozostawiając okręgowemu inspektorowi pracy funkcję organizatorską w zakresie planowania pracy i funkcję nadzoru instancyjnego.

Brak zależności między inspektorem pracy i okręgowym inspektorem pracy w relacjach pracownik – pracodawca lepiej więc przyczyniał się do urzeczywistnienia zasady niezależności inspektora pracy w zakresie jego działania w sferze kontrolno-nadzorczej, a takie założenia przyjmuje zarówno Konwencja Nr 81, jak i ustawa z 1981 r.

Z dniem 1 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), która zmieniła dotychczasowe pojęcie pracodawcy w strukturze PIP.

W żadnym postanowieniu tej ustawy ustawodawca nie wskazuje wyraźnie na pojęcie pracodawcy, natomiast kwestię tę można wywodzić z jednej strony z zakresu kompetencji Głównego Inspektora Pracy i okręgowego inspektora pracy oraz opierając się na wykładni porównawczej w aspekcie treści poprzedniej ustawy o PIP z 1981 r.

Zgodnie z art. 18 ust. 6 cyt. ustawy o PIP z 2007 r., Główny Inspektor Pracy dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników Głównego Inspektoratu Pracy oraz pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne.

Z kolei art. 19 ust. 3 cyt. ustawy o PIP z 2007 r. przewiduje, że okręgowy inspektor pracy dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników okręgowego inspektoratu pracy z wyłączeniem pracowników, o których mowa w art. 18 ust. 6.

Dokonana zmiana prowadzi do jednoznacznego wniosku, że obecnie w strukturze Państwowej Inspekcji Pracy mamy do czynienia z pracodawcami będącymi jednostkami organizacyjnymi tj.: Głównym Inspektoratem Pracy i okręgowymi inspektoratami pracy.

Zmiana polega więc na tym, że ustawodawca zrezygnował z przypisywania organom PIP przymiotu pracodawcy, dokonując systemowego ujednolicenia pojęcia pracodawcy, zgodnego z zapisem art. 3 K.p. Ocena tej zmiany zasługiwałaby na aprobatę, gdyby nie dalej idące konsekwencje związane z wątpliwościami interpretacyjnymi.

Dalszy ciąg rozważań w kwestii pojęcia pracodawcy w Państwowej Inspekcji Pracy nastąpi w kolejnej części tego cyklu artykułów.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>