Podstawa prawna decyzji inspektora pracy – część 1

Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy PIP są uprawnione do:

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

1. wydania szeregu rozstrzygnięć dotyczących likwidacji nieprawidłowości w zakresie problematyki bezpieczeństwa i higieny pracy, przypisywanych kompetencyjnie inspektorowi pracy w punktach 1, 2, 3, 4 i 6 art. 11 (por. art. 33 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy);
    
2. nakazania, w przypadku stwierdzenia, że stan bhp zagraża życiu i zdrowiu ludzi, zaprzestania prowadzenia działalności, bądź działalności określonego rodzaju, która to kompetencja przypisana jest okręgowemu inspektorowi pracy (art. 19 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy);
   
   
3. nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, która to kompetencja przypisana jest inspektorowi pracy (art. 11 pkt 7 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy).

Poza wymienionymi kompetencjami organy PIP, czyli inspektor pracy, okręgowy inspektor pracy i Główny Inspektor Pracy, mają prawo skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń prawa niż wymienione w pkt 1-7 art. 11 ustawy. Wystąpienie kieruje się do pracodawcy lub innego właściwego podmiotu mającego wpływ na likwidację naruszeń prawa. Przy pomocy tego środka organ PIP wnioskuje o likwidację uchybień, a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych.

Wystąpienie nie jest środkiem władczym, czyli nie należy do rozstrzygnięć o charakterze decyzji administracyjnej i jego realizacja nie może być wymuszona przy pomocy egzekucji administracyjnej. Niniejsze opracowanie koncentruje się na problematyce rozstrzygnięć będących decyzjami administracyjnymi, toteż kwestia tego środka pokontrolnego została jedynie zasygnalizowana.

Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie regulacyjnym dotyczącym środków pokontrolnych przysługujących inspektorowi pracy miała na celu kompleksowe nadanie uprawnień organom PIP do uregulowania przy pomocy decyzji administracyjnej wszystkich przypadków naruszeń przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, które mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

W stosunku do art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 6, poz. 23, z późn. zm.), ochroną objęto w tym zakresie życie i zdrowie każdego człowieka, bez względu na to, czy jest pracownikiem, pracobiorcą, czy też nie jest związany z procesem pracy, ale w związku z prowadzoną działalnością przez podmiot kontrolowany może doznać negatywnych skutków zdrowotnych.

Druga zasadnicza zmiana polegała na tym, że w świetle przepisów obecnej ustawy o PIP, inspektorzy pracy mogą kierować swoje decyzje administracyjne do każdego podmiotu kontrolowanego, a nie tylko do pracodawcy, jak to było pod rządami poprzedniej ustawy o PIP z 1981 r.

Rozwijająca się gospodarka i restrukturyzacja podmiotów zatrudniających sprawia, że mamy coraz więcej przedsiębiorców, którzy nie posiadają statusu pracodawcy, gdyż nie zatrudniają ani jednego pracownika, w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy.

Jednocześnie jednak na rzecz takiego przedsiębiorcy jest wykonywana praca przez osoby fizyczne na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym również przez jednoosobowe podmioty prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek.

Wykonywanie szeregu prac na podstawie umów-zlecenia, nierzadko na terenie siedziby przedsiębiorcy, zbliżonej do pojęcia zakładu pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, sprawia, że występują różne zagrożenia w procesie wykonywanej w ten sposób pracy, które wymagają stosownej interwencji ze strony inspektora pracy.

Warto zauważyć, że różnice pomiędzy wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy i stosunku cywilnoprawnego, mimo istnienia art. 22 K.p. definiującego stosunek pracy i zakazującego stosowania zamiennie umów cywilnoprawnych, zaczyna się coraz bardziej zaciemniać.

Oznacza to, że coraz częściej ta sama rodzajowo praca, może być legalnie wykonywana na podstawie umowy o pracę, bądź na podstawie umowy cywilnoprawnej, bez potrzeby zatrudniania pracownika i ponoszenia z tego tytułu większych obciążeń finansowych.

Państwowa Inspekcja Pracy, na podstawie swoich doświadczeń, podnosiła niegdyś potrzebę zmiany art. 22 K.p. poprzez stworzenie instytucji domniemania stosunku pracy, jednakże projekt ten nie uzyskał aprobaty ustawodawcy, a rzeczywistość zatrudnieniowa zmierza w odwrotnym kierunku.

Z tego powodu ustawodawca słusznie poszerzył kompetencje pokontrolne organów Państwowej Inspekcji Pracy na podmioty zatrudniające niemające statusu pracodawcy. Trzeba jednak stwierdzić, że poszerzenie to dotyczy zasadniczo problematyki bhp.

Kompleksowe ujęcie art. 11 ustawy o PIP w zakresie regulacji decyzyjnych dotyczących sfery bezpieczeństwa i higieny pracy wymaga nowego mechanizmu posługiwania się tymi przepisami. W obecnym stanie prawnym inspektorzy pracy nie są już ograniczeni ani podmiotowo, ani przedmiotowo w zakresie możliwości regulacyjnej zagadnień naruszających obowiązujące przepisy bhp.

Dzisiaj można mówić o tym, że art. 11 ustawy o PIP dokonuje jedynie zróżnicowania podmiotowego w strukturze organów posługujących się tymi rozstrzygnięciami. Oznacza to przypisanie zasadniczo wszystkich kompetencji organowi I instancji, czyli inspektorowi pracy, zgodnie z postanowieniem art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP.

Jedynie nakaz, o którym mowa w art. 11 pkt 5 ustawy o PIP, jest zastrzeżony dla okręgowego inspektora pracy, co wynika z postanowienia art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP.

Taki stan prawny sprawia, że inspektor pracy może regulować przy pomocy decyzji administracyjnej każdy przypadek naruszenia przepisu bhp bez obawy, że wykroczy poza przypisane mu kompetencje.

Owa konstrukcja uprawnień organów PIP powoduje potrzebę z jednej strony poprawnego posługiwania się nowymi kompetencjami prawnymi, a z drugiej jednoznacznego rozgraniczenia stanów faktycznych kwalifikujących się do podjęcia decyzji administracyjnej na podstawie konkretnego punktu art. 11 ustawy o PIP.

De lege lata (w świetle prawa obowiązującego) koncepcja ustawodawcy nadająca organom PIP kompleksowe uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach naruszeń przepisów bhp powoduje w pewnym sensie sytuację, w której każdy stan faktyczny stwierdzony w czasie kontroli, naruszający przepisy bhp, daje podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Kierując się tym założeniem, z praktycznego punktu widzenia należałoby uznać, że teoretyczne rozważania na temat zakresu przedmiotowego decyzji wydawanych na podstawie art. 11 ustawy o PIP w jego układzie strukturalnym mają znaczenie drugorzędne.

W każdym bowiem przypadku wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzonego naruszenia przepisów bhp będzie istniała podstawa prawna do jej wydania, ze względu na kompleksowe uregulowania kompetencyjne nadane organom PIP w omawianym art. 11.

Zgodnie z ukształtowanymi poglądami tak doktryny jak i sądownictwa administracyjnego, każda decyzja administracyjna powinna posiadać konkretną podstawę prawną wskazaną w jej sentencji. Pod pojęciem konkretności rozumie się szczegółowe wskazanie przepisu prawa upoważniającego do wydania określonego rozstrzygnięcia.

Działając w myśl tej reguły, niepoprawne byłoby wydanie nakazu na podstawie ogólnie przywołanego art. 11 ustawy o PIP, ponieważ tenże artykuł dzieli się na 8 różnych punktów o odrębnej treści, toteż tak przywołana podstawa prawna decyzji administracyjnej nie byłaby wystarczająca.

Nie zmienia to jednak możliwości powołania w określonych przypadkach stanu faktycznego jako podstawy wydanej decyzji administracyjnej art. 11 ustawy o PIP, poprzez wskazanie nie jednego punktu, ale dwóch punktów tej ustawowej jednostki redakcyjnej.

Konstrukcja kompetencji pokontrolnych organów PIP jest rozwiązana w ten sposób, iż można sobie wyobrazić określony zbieg podstaw prawnych w szczególnie skomplikowanych stanach faktycznych danej sprawy.

W szczególności chodzi tutaj o przypadki stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi regulowane art. 11 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ustawy o PIP. Poprawny sposób określenia podstawy prawnej decyzji inspektora pracy powinien polegać na stosownym jej dostosowaniu do określonego punktu tego artykułu.

Niekiedy jednak stan faktyczny sprawy może być kwalifikowany nie z jednego, ale z dwóch punktów art. 11 ustawy o PIP i w takim przypadku dopuszczalne jest powołanie takich dwóch punktów art. 11, które stanowić będą wskazanie właściwej podstawy prawnej decyzji.

Nie budzi oczywiście wątpliwości rozdzielność punktów 1, 5, 6 i 7 art. 11 ustawy o PIP, pomijając punkt 8, który dotyczy wystąpienia, czyli środka niebędącego decyzją administracyjną.

Rozdzielność tych punktów jest uzasadniona konkretnym odmiennym przedmiotem regulacyjnym. Art. 11 pkt 1 ustawy o PIP dotyczy wydania nakazu likwidacji określonych uchybień w wyznaczonym terminie. Termin wykonania nakazu odróżnia ten punkt od następnych punktów 2, 3 i 4, które nie przewidują wyznaczania terminu realizacji przez wydającego decyzję.

Te trzy punkty art. 11 ustawy o PIP podlegają natychmiastowej wykonalności, ze względu na przesłankę bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, która to przesłanka jest ich wspólną cechą.

Art. 11 pkt 5 ustawy o PIP przewiduje przesłankę w postaci zwykłego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i tym się różni od wymienionych trzech punktów. Z kolei punkt 6 tego artykułu dotyczy problematyki postępowania powypadkowego, czyli wyraźnie uszczegółowionego naruszenia regulacji z zakresu bhp i podlega także wyznaczeniu przez inspektora pracy terminu wykonania decyzji.

Art. 11 pkt 7 ustawy o PIP dotyczy tzw. nakazu płacowego, czyli nie obejmuje problematyki bezpieczeństwa i higieny pracy. Z powyższych względów rozdzielność omówionych punktów art. 11 ustawy o PIP nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Inaczej jest z punktami 2, 3 i 4 art. 11 ustawy o PIP, które posiadają wspólną przesłankę:

• bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi,
• natychmiastowej wykonalności decyzji z mocy postanowienia ustawy.

Rozróżnienie przedmiotowe między tymi punktami jest natomiast możliwe poprzez przesłankę przedmiotu regulacji. Art. 11 pkt 2 ustawy o PIP przewiduje wydanie nakazu wstrzymania pracy lub działalności, gdy naruszenie przepisów powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Odrębną postacią tego przepisu jest dopuszczalność skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach:

• wzbronionych,
• szkodliwych lub niebezpiecznych,
  
  – jeżeli osoby te nie posiadają odpowiednich kwalifikacji.

Ustawodawca podaje jako warunki spowodowanie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. W tej części pkt 2 art. 11 pozostaje w pewnym podobieństwie do punktu 4 art. 11, który uprawnia do zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Reasumując, rozwiązania legislacyjne przyjęte w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. dla celów wyposażenia organów PIP do regulowania naruszeń przepisów lub zasad bhp, są kompleksowe i tym samym ocenić je trzeba jako korzystne.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>