Nakaz płacowy inspektora pracy – wnioski de lege ferenda (na przyszłość) – część 1

Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów o legalności zatrudnienia właściwe organy PIP uprawnione są do podjęcia szczegółowo wymienionych w tym przepisie działań pokontrolnych.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Wśród tych środków pokontrolnych mieści się nakaz płacowy, na podstawie którego inspektor pracy może zobowiązać pracodawcę do wypłacenia pracownikowi wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia należnego ze stosunku pracy (art. 11 pkt 7 cyt. ustawy).

Już z chwilą nadania tego uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy w 2001 r. środek ten budził poważne wątpliwości prawne. Przede wszystkich zachodziło pytanie o jego zgodność z zasadami rozstrzygania sporów ze stosunku pracy, przynależnych kompetencyjnie sądom pracy (art. 262 K.p.).

Wykładnia tej instytucji, ukształtowana w trybie wewnętrznym PIP, przewidywała stosowanie nakazu płacowego w tych przypadkach, gdy należność nie ma charakteru spornego między stronami stosunku pracy, przy czym sporność miała dotyczyć aspektu materialnego a nie formalnego.

Należność będąca przedmiotem nakazu płacowego musiała być wyliczona, a postępowanie dowodowe inspektora pracy, poprzedzające wydanie nakazu, musiało wykazywać w sposób jednoznaczny, że to świadczenie jest pracownikowi należne.

Istotne znaczenie posiadał też fakt kwestionowania przez pracodawcę treści protokołu z kontroli w formie tzw. zastrzeżeń do protokołu. W braku takich zastrzeżeń uznawano, że należność jest oczywista.

Postępowanie dowodowe inspektora pracy dotyczyło w takich przypadkach najczęściej kontroli przepisów o czasie pracy i wynagrodzeniu za pracę, w szczególności w zakresie prawa pracownika do należności za godziny nadliczbowe. Zagadnienia związane z prawidłowym stosowaniem przepisów o czasie pracy, jego ewidencjonowaniem w sposób zgodny ze stanem faktycznym, stanowią podstawowy problem w stosunkach pracy.

Przypadki takie, w efekcie długotrwałego postępowania inspektora pracy, prowadzą często do ostatecznego wniosku, polegającego na wyłączeniu możliwości skierowania nakazu płacowego wobec spornego charakteru danej należności.

Do takich wniosków nie trudno dojść na tle podstawowych zagadnień czasu pracy i prawa pracownika do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, czy też innych rekompensat z tytułu pracy w niedziele i święta itd.

Panujące powszechnie rozbieżne wykładnie w zakresie stosowania przepisów o czasie pracy, o czym można się przekonać, czytając poszczególne artykuły w naszym serwisie (głównie w zakresie czasu pracy i wynagrodzenia za pracę), uniemożliwiają praktycznie stosowanie przez inspektora pracy nakazu płacowego.

Przykładowo, na tle art. 151¹¹ K.p. w zakresie rekompensaty należnej pracownikowi z tytułu pracy w niedzielę i nieudzielenia w związku z tym innego dnia wolnego od pracy, istnieją dwa rozbieżne stanowiska. Jedno wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2006 r., II PZP 11/05 (niepublikowana – por. glosę do tej uchwały zamieszczoną w serwisie), który uważa, że pracownikowi przysługuje tylko jeden dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych.

Przedstawiciele doktryny i praktyki stosowania prawa pracy zasadniczo opowiadają się za dwoma należnościami z tego tytułu. Jedna wynika z art. 151¹¹ K.p., a druga z art. 151¹ K.p. Zakładając, że pracodawca uzna za poprawny kierunek wykładni Sądu Najwyższego, a inspektor pracy pogląd przeciwny, wówczas powstanie pytanie o dopuszczalność zastosowania nakazu płacowego.

Ocena takiego stanu fatycznego w aspekcie jego poprawności może budzić bardzo poważne wątpliwości interpretacyjne, jeśli oceniać to zagadnienie z punktu widzenia poprawnych zasad wykładni prawa. Uznać bowiem trzeba, że prezentowany przez SN pogląd posiada zasadnicze błędy w zakresie poprawnej wykładni, co wykazali dość dokładnie 4 glosatorzy tego rozstrzygnięcia.

Bez względu na dalszy los tego zagadnienia wykładniowego, w chwili obecnej inspektorzy pracy, do których wpływają wnioski o interwencję w takich sprawach, stają przed poważnym dylematem co do poprawności swoich działań pokontrolnych.

Przyjmując niedopuszczalność zastosowania decyzyjnego rozstrzygnięcia, praktycznie każdy pracownik zmuszony byłby do skierowania sprawy do sądu pracy, co w przypadku powszechności niewypłacania owych dwóch rekompensat za pracę w niedzielę, pokazuje cały bezsens stworzonego środka prawnego jakim jest nakaz płacowy.

W razie uznania, że inspektor pracy może zastosować nakaz płacowy, kierując się poprawnymi zasadami rozumienia treści art. 151¹¹ K.p., zachodzi od razu pytanie, czy wydając taką decyzję administracyjną nie przekracza swoich kompetencji, rozstrzygając de facto spór między stronami stosunku pracy, do czego nie jest uprawniony?

Na tle tego przykładu widać, że stworzona instytucja prawna, mająca na celu przeciwdziałać patologicznym zjawiskom niewypłacania pracownikom należnego im wynagrodzenia za pracę, dająca inspektorom pracy prawo decydowania o tych zagadnieniach, ma charakter praktycznie wadliwy.

Nie rozwiązuje ona bowiem rzeczywistych problemów w panujących stosunkach pracy, ponieważ systemowo budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, a z punktu widzenia rzesz pracowniczych, nie pozwala Państwowej Inspekcji Pracy skutecznie wpływać na powszechne, jednakowe stosowanie prawa względem wszystkich pracowników.

Rozwiązania tego problemu są w zasadzie dwa. Po pierwsze, można zlikwidować nakaz płacowy jako instrument prawny, który w rzeczywistości nie spełnia przypisywanej mu funkcji praworządnościowej. Po drugie, zmienić uprawnienia organu PIP, poprzez nadanie mu w tym zakresie prawa instytucji przedsądowej.

Konsekwencją pierwszego rozwiązania byłoby uwolnienie PIP od odpowiedzialności za niewypłacanie wynagrodzeń za pracę przez pracodawców w sprawach kontrowersyjnych.

Warto zwrócić uwagę, że niewypłacenie należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia ze stosunku pracy jest od dawna zagrożone karą grzywny za wykroczenie z art. 282 § 1 pkt 1 K.p., która od dnia 1 lipca 2007 r. wynosi do 30 000 zł.

Jest to wykroczenie, w sprawie którego inspektor pracy pełni rolę oskarżyciela publicznego. Instytucja ta jest wystarczająca w zakresie ingerencji inspektora pracy w sferę ewidentnego naruszania prawa przez pracodawcę w zakresie wynagrodzenia.

Nakaz płacowy, nadany PIP w 2001 r., medialnie stworzył sytuację, w której zarówno pracownicy jak i ich organizacje są przekonani o możliwości sprawczej inspektora pracy, polegającej na rozwiązaniu każdego spornego problemu na tle wynagrodzeń za pracę, co jest tezą błędną i niesłusznie obciążającą PIP za to, że ustawodawca wprowadził nieskuteczny środek prawny.

Mając do czynienia z nieskutecznym środkiem prawnym, PIP nie może być obciążana odpowiedzialnością za słaby wpływ w zakresie praworządności w stosunkach pracy dotyczącej stosowania przepisów o czasie pracy i wynagrodzeniu za pracę.

Uchylając nakaz płacowy, ustawodawca musiałby się dobrze zastanowić nad kwestią sytuacji prawnej pracownika przed sądem pracy, która na przestrzeni ostatnich kilku lat uległa, niesłusznie, znacznemu pogorszeniu, co prowadzi do wniosku, że praktycznie prawo pracownika do sądu, gwarantowane art. 45 Konstytucji RP, zaczyna przybierać charakter iluzoryczny.

Rozwiązania wymaga problem powrotu do korzystniejszej pozycji pracownika przed sądem pracy w zakresie:

• pomocy udzielanej przez sąd pracy pracownikowi działającemu bez pełnomocnika prawnego,
• uwolnienia pracownika od opłat sądowych w całości, z ewentualną, zupełnie wyjątkową możliwością obciążenia takimi kosztami.

Drugiemu rozwiązaniu będzie poświęcony kolejny artykuł z niniejszego cyklu pt. Nakaz płacowy inspektora pracy – wnioski de lege ferenda (na przyszłość).

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>