Kontrola transportu drogowego przez PIP

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego i międzynarodowego transportu drogowego oraz niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Ustawa reguluje również zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 cyt. ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku.

Zważywszy na to, że transport drogowy realizowany jest w przeważającej mierze przez przedsiębiorcę posiadającego status pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, ustawodawca w art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym upoważnił inspektorów pracy do kontroli tych dokumentów w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju.

Jednocześnie w art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca upoważnił podmioty uprawnione do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 do nakładania na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej.

Na tle wskazanego stanu prawnego powstaje pytanie, czy inspektorzy pracy mają prawo do wydawania decyzji administracyjnej o nałożeniu wspomnianej kary pieniężnej, a jeżeli posiadają takie prawo, to jak systemowo czynności te powinny być wykonywane?

T. Niedziński w artykule pt. „Uprawnienia PIP związane z transportem drogowym” (PiZS 2004/7/26) wypowiedział pogląd, iż inspektorzy pracy są upoważnieni do nakładania kar pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.

Odmienny pogląd wyraziła Komisja Prawna Głównego Inspektora Pracy w stanowisku z dnia 13 grudnia 2003 r. (Biuletyn Urzędowy PIP 2004/2/22), która stwierdziła, że inspektorzy pracy nie są upoważnieni do wydawania omawianych decyzji administracyjnych i praktycznie organy PIP dotychczas takich decyzji nie wydawały.

Odnosząc się do wskazanych kierunków wykładniowych, opowiadam się za tym, że inspektorzy pracy nie są upoważnieni do nakładania kar w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym i tym samym twierdzenie T. Niedzińskiego uważam za prawnie nieuzasadnione.

Przede wszystkim rozważania trzeba rozpocząć od zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta odgrywa szczególne znaczenie w przypadku wydawania władczych środków, jakimi są decyzje administracyjne, a tym bardziej decyzje o charakterze penalnym.

Literalne odczytywanie przez T. Niedzińskiego art. 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym nie jest wystarczające dla ustalenia kompetencji inspektorów pracy do wydawania omawianych decyzji administracyjnych.

Represyjny (penalny) charakter administracyjnych kar pieniężnych oznacza, że wymagania określające przesłanki tego rodzaju odpowiedzialności muszą być interpretowane w sposób ścisły, czyli niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca, w tym domniemanie kompetencji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., VI SA/Wa 1100/06, LEX nr 276565).

Ustalenie, czy inspektorzy pracy są upoważnieni do nakładania kar w drodze decyzji administracyjnych musi być oceniane zarówno w kontekście całości postanowień ustawy o transporcie drogowym jak i własnych uprawnień posiadanych przez PIP na mocy Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy... (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450) oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.).

Analizując tę kwestię na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, trzeba najpierw sięgnąć do art. 49, zgodnie z którym regulacje tej ustawy nie naruszają przewidzianych w odrębnych ustawach obowiązków i uprawnień organów publicznych w zakresie kontroli przestrzegania przepisów.

Oznacza to, wobec braku wyraźnego nałożenia obowiązków na inspektorów pracy w treści ustawy o transporcie drogowym, że jej postanowienia nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami prawnymi precyzującymi kompetencje Państwowej Inspekcji Pracy.

O ile można się zgodzić z tym, że w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca upoważnił inspektorów pracy do przeprowadzenia kontroli przewozów drogowych w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju, gdyż sprawy te – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP (podobnie w poprzedniej ustawie z 6 marca 1981 r. – art. 8 ust. 1 pkt 1) – należą do kompetencji kontrolnej inspekcji pracy, o tyle upoważnienie do nakładania kar administracyjnych w sprawach wykraczających poza kompetencje PIP jest niedopuszczalne.

Upoważnienie zawarte w art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym należy bowiem odczytywać w sposób całościowy a nie fragmentaryczny. Zakres podmiotowo-przedmiotowy kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej, jak wynika z wyraźnego brzmienia tego przepisu, wykracza daleko poza kompetencje PIP.

W tych warunkach nie do przyjęcia jest taka wykładnia, zgodnie z którą inspektorzy pracy mieliby nakładać kary pieniężne w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przeciwko takiej wykładni przemawia szereg istotnych argumentów.

Jak wynika z art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, decyzja o nałożeniu kary administracyjnej wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.

Ustawodawca wyraźnie stwierdza, że ma to być decyzja (liczba pojedyncza), co oznacza, że w ramach danej kontroli może być wydana jedna decyzja o nałożeniu kary na dany podmiot.

W konsekwencji, taką decyzję musi wydać ten organ, który przedmiotowo jest upoważniony do wymierzania kary za całość naruszeń przepisów prawa. Funkcjonowanie kilku takich decyzji w stosunku do danego podmiotu w ramach jednej kontroli byłoby w świetle art. 156 K.p.a. niedopuszczalne, co oznacza, że każda druga i następna decyzja zostałaby uznana za nieważną.

Z systemowego punktu widzenia wyraźnie widać, że logiczna i praktycznie sprawdzalna wykładnia nie daje podstaw do twierdzenia, że inspektorzy pracy są upoważnieni do nakładania kar w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ taka struktura kompetencyjna uniemożliwiałaby poprawne stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W konsekwencji, wykraczając poza problematykę inspekcji pracy, można powiedzieć, że prawo do wydawania decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym posiadają te organy, które są uprawnione do przeprowadzania samodzielnej kontroli transportu drogowego, bo tylko one mogą wszechstronnie zebrać i zbadać cały materiał dowodowy, niezbędny do wydania właściwego rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego.

Jak słusznie stwierdza T. Niedziński, inspektorzy pracy nie są uprawnieni do samodzielnego przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach kontroli transportu drogowego, lecz działania takie mogą podejmować jedynie wspólnie z właściwym podmiotem upoważnionym do zatrzymania pojazdu.

W warunkach wspólnego przeprowadzania kontroli przez inspektora pracy z innym organem uprawnionym do szerszego zakresu przedmiotowego kontroli, tenże organ będzie upoważniony do nakładania kary w drodze decyzji administracyjnej, a przypisywanie tych zadań inspekcji pracy jest nieuzasadnione i praktycznie niemożliwe do realizacji.

Problem powyższy w chwili obecnej został jednoznacznie przez ustawodawcę przesądzony w nowym postanowieniu art. 89a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, znowelizowanej na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97).

Zgodnie z powołaną regulacją, inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i w trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy, co tym samym oznacza wyłączenie możliwości przypisywania inspektorom pracy jakichś nowych kompetencji.

Takie odniesienie się ustawodawcy do zakresu działania inspektorów pracy na tle przepisów ustawy o transporcie drogowym sprawia, iż zapis art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.) – przewidujący, że inspektorzy pracy oprócz kompetencji wskazanych w ustawie o PIP podejmują inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów – przestaje mieć znaczenie.

Oznacza to, że zapis powołanego przepisu ustawy o PIP może dotyczyć tylko wyraźnych jednoznacznych i możliwych do poprawnej realizacji działań. Odniesienie się do pośredniego uprawnienia kompetencyjnego, wątpliwego w świetle systemowej wykładni stosowania danego środka prawnego, nie może być poprawnym zabiegiem wykładniowym.

Najważniejsze jednak i jednoznacznie przesądzające znaczenie posiadają postanowienia Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy... (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), która w art. 3 ust. 2 wyraźnie zakazuje powierzania inspektorom pracy jakichkolwiek innych obowiązków, jeżeli te nowe zadania miałyby przeszkadzać w skutecznym wykonywaniu zadań głównych.

Od wielu lat wiadomo, że struktura nałożonych na inspekcję pracy różnych zadań, dokonana w sposób normatywnie dokładny, jest już nadmierna w stosunku do możliwości realizacyjnych. W tych warunkach dokonywanie wątpliwej wykładni w sprawie przypisania inspektorom pracy jeszcze kompetencji w sferze nakładania kar w drodze decyzji administracyjnej, w cząstkowych zagadnieniach dotyczących kontroli transportu drogowego jest oczywiście niczym nieuzasadnione.

Dodać przy tym trzeba, że Konwencja Nr 81 MOP została przez Polskę ratyfikowana i w rozumieniu art. 91 Konstytucji RP stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mające pierwszeństwo bezpośredniego stosowania na wypadek kolizji z ustawą zwykłą.

Wobec tego, przy dokonywaniu wykładni wątpliwych przepisów upoważniających i nakładających na inspekcję pracy nowe zadania, trzeba uwzględniać postanowienia Konwencji Nr 81 MOP, a one zakazują nakładania takich nowych zadań.

W tych warunkach stanu faktycznego i prawnego stanowisko Komisji Prawnej GIP stwierdzające, że inspektorzy pracy nie są w ogóle upoważnieni do nakładania kar w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest w pełni prawidłowe i zgodne z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>