Kontrola przedsiębiorcy a PIP – część 2

W pierwszej części artykułu Kontrola przedsiębiorcy a PIP przeanalizowałem przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zwanej dalej ustawą sdg) pod kątem tego, czy postanowienia jej rozdziału 5 znajdują, czy nie znajdują zastosowania do kontroli z zakresu inspekcji pracy.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Analiza ta wykazała, że w świetle znowelizowanej z dniem 7 marca 2009 r. ustawy sdg, zasadniczo do czynności kontrolnych podejmowanych przez organy PIP rozdział 5 tejże ustawy nie znajduje zastosowania.

Jedyny wyjątek dotyczy przypadku działania inspektora pracy w formule organu wyspecjalizowanego w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności, kiedy to tryb kontrolny musi być realizowany zgodnie z przepisami rozdziału 5 ustawy sdg.

Niewystarczające jest wyjaśnienie omawianego problemu tylko na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Konieczne jest jeszcze zbadanie, czy z postanowień ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie wynikają jakieś przesłanki wskazujące na zastosowanie do kontroli inspekcji pracy ustawy sdg.

Kompleksowa analiza omawianego problemu wymaga więc rozważenia, czy ustawa sdg nie może mieć zastosowania do inspektorów pracy na podstawie stosownego zapisu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz., 589, z późn. zm.).

Kwestię tę trzeba rozważyć na tle art. 12 ustawy o PIP, zgodnie z którym w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych:

1. w ustawie o PIP,
2. w przepisach wykonawczych do ustawy o PIP,
3. w przepisach szczególnych w stosunku do ustawy o PIP,

stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W samej treści ustawy o PIP nie ma przepisu odnoszącego się do uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Żaden akt wykonawczy do ustawy o PIP także nie reguluje tej problematyki.

Możliwość stosowania przepisów rozdziału 5 ustawy sdg do kontroli PIP istniałaby ewentualnie wtedy, gdyby poprawnie można było uznać, że ustawa sdg w stosunku do ustawy o PIP jest przepisem szczególnym.

Ustawa o PIP należy niewątpliwie do szeroko pojętej gałęzi prawa pracy, toteż relację przepis ogólny – przepis szczególny można pomocniczo tłumaczyć za pomocą art. 5 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami.

Odpowiednie zastosowanie tej reguły do rozważanego problemu polegałoby na tym, że jeżeli ustawa o PIP określa ogólne zasady kontroli podmiotów zatrudniających w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, to regulacją szczególną do niej byłaby ustawa precyzująca również kontrolę z zakresu prawa pracy, ale w sposób odmienny od regulacji ustawy o PIP.

Ustawa o PIP, jak wiadomo, reguluje kontrolę z zakresu prawa pracy i legalności zatrudnienia, wobec tego ustawa sdg musiałaby regulować tę samą materię, ale w sposób odmienny, aby między tymi ustawami mogła zaistnieć relacja przepis ogólny – przepis szczególny.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie reguluje jednak problematyki kontroli z zakresu prawa pracy, czy legalności zatrudnienia, gdyż w swej treści nie odwołuje się w ogóle do tych zagadnień. Jednocześnie nie dokonała ona nowelizacji ustawy o PIP przewidującej zastosowanie do inspekcji pracy trybu kontrolnego określonego w jej 5 rozdziale.

W konsekwencji ustawa sdg nie jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o PIP, co w rozumieniu art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyklucza stosowanie do kontroli inspektora pracy przepisów rozdziału 5 ustawy sdg.

Prowadzi to do wniosku, że art. 12 ustawy o PIP nie pozwala, aby do czynności podejmowanych przez inspektorów pracy w trybie ustawy o PIP stosować rozdział 5 ustawy sdg, ponieważ nie jest ona przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o PIP.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w systematyce prawa należy do gałęzi prawa administracyjnego i gospodarczego, nie ma natomiast nic wspólnego z prawem pracy. Oznacza to, że w sytuacji, gdy ustawa o PIP jest przepisem ogólnym z zakresu kontroli prawa pracy i legalności zatrudnienia, to ustawa sdg w relacji do niej jest przepisem odrębnym.

Odmienność materii regulowanej ustawą sdg sprawia, że brak jest zarówno normatywnych jak i wykładniowo-systemowych podstaw do tego, aby rozdział 5 ustawy sdg znajdował zastosowanie do kontroli prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o PIP.

Dla całościowego i spójnego zrozumienia omawianej problematyki trzeba jeszcze odpowiedzieć na pytanie, dlaczego w stanie prawnym obowiązującym do dnia 6 marca 2009 r. organy PIP stosowały ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z postanowień Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy.

W poprzednim stanie prawnym rozdział 5 ustawy sdg brzmiał: „Kontrola przedsiębiorcy”. Takie określenie obejmowało wszelkie czynności kontrolne podejmowane względem przedsiębiorcy w zakresie badania przestrzegania prawa przez ten podmiot.

Dopuszczalny był więc taki kierunek wykładni systemowej, zgodnie z którym ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie jej 5 rozdziału stanowiła ogólny przepis regulujący kontrolę przedsiębiorcy, natomiast w relacji do tego rozdziału ustawa o PIP określała specjalistyczną kontrolę z zakresu prawa pracy.

W tych warunkach mogła zachodzić relacja: przepis ogólny (ustawa sdg) – przepis szczególny (ustawa o PIP). Zatem w sprawach nieuregulowanych w ustawie o PIP należało stosować rozdział 5 ustawy sdg.

W obecnym stanie prawnym taka relacja jest wykluczona z uwagi na nową nazwę rozdziału 5 „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy”, który to rozdział – jak sama nazwa wskazuje – nie obejmuje każdej kontroli przedsiębiorcy, ale tylko kontrolę działalności gospodarczej.

Wyraźna zmiana nazwy rozdziału 5 na nową spowodowała zawężenie zakresu kontroli objętego przepisami rozdziału 5 ustawy sdg. Kontrola z zakresu inspekcji pracy na pewno nie jest kontrolą działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

Dodatkowo ustawodawca przewidział nowelizację ustaw regulujących poszczególne rodzaje kontroli, w ramach której zapisał w tych aktach, że należy stosować rozdział 5 ustawy sdg. Takiego zabiegu legislacyjnego nie uczyniono natomiast w ustawie o PIP, co tym samym istotnie zmienia stan prawny i wyłącza stosowanie rozdziału 5 ustawy sdg w stosunku do kontroli realizowanej z zakresu inspekcji pracy.

W konsekwencji ustawa sdg nie może być przepisem ogólnym w zakresie kontroli przedsiębiorcy, lecz jedynie w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Inspekcja pracy nie prowadzi jednak kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy i dlatego relacja między tymi ustawami przestała istnieć. Innymi słowy ustawy te stanowią odrębne uregulowania, nie pozostając w zależności systemowej.

W obecnym stanie prawnym, wobec niestosowania przez inspektora pracy przepisów rozdziału 5 ustawy sdg, nie jest on zobowiązany np. dokonywać z urzędu wpisu do książki kontroli przedsiębiorcy, gdyż takiej powinności ustawa o PIP nie przewiduje.

Przedsiębiorca powinien jednak zadbać, aby takiego wpisu inspektor pracy dokonał, ponieważ leży to w interesie kontrolowanego. Z uwagi na ograniczenia dotyczące innych organów kontrolnych, czynności PIP mogą być przeprowadzane równolegle z innymi kontrolami specjalistycznymi.

Natomiast inny organ kontroli nie może jej podjąć w okresie przeprowadzania takich czynności przez inspektora pracy, co uzasadnia twierdzenie, że w interesie przedsiębiorcy leży zadbanie o dokonanie przez inspektora pracy wpisu do książki kontroli.

Oczywiście brak obowiązku zapisu w książce kontroli przedsiębiorcy z urzędu nie uwalnia inspektora pracy od powinności takiego zapisu na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy.

Konstatacja ta ma istotne znaczenie praktyczne, gdyż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, każdy organ państwa działa na podstawie i w granicach prawa. W świetle analizy treści ustawy sdg oraz ustawy o PIP brak jest podstaw normatywnych, czy systemowych do stosowania – w przypadku kontroli prowadzonej na podstawie ustawy o PIP – przepisów rozdziału 5 ustawy sdg.

Z tego powodu organy PIP nie powinny obejmować swoim trybem postępowania zagadnień regulowanych w rozdziale 5 ustawy sdg. Odmienny sposób postępowania mógłby naruszać nie tylko art. 7 Konstytucji RP, ale też dawać podstawę do słusznych skarg zainteresowanych podmiotów kierujących sprawy do PIP na błędną i bezpodstawnie przewlekłą procedurę kontrolną realizowaną przez organy inspekcji pracy, wydłużającą bezzasadnie rozpoznanie ich spraw.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>