GLOSA do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2009 r. IV SA/Wr 431/08 /niepublikowany/- pełnomocnik w kontroli PIP

Teza rozstrzygnięcia

Pełnomocnik pracodawcy powinien być adresatem wszystkich pism i innych dokumentów kierowanych przez organ PIP do stron postępowania.

Przesłanki stanu faktycznego

W wyniku przeprowadzonej kontroli inspektor pracy wydał 4 decyzje z zakresu problematyki bhp. Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu, rozpatrując odwołanie, utrzymał w mocy trzy z nich, a w przypadku czwartej uchylił decyzję i umorzył postępowanie w tej sprawie.

W złożonej skardze na decyzję ostateczną pracodawca zarzucił między innymi, że protokół kontroli oraz nakaz zostały doręczone stronie z pominięciem jej pełnomocnika zarówno przy wszczęciu postępowania, w jego toku, jak i przy jego zakończeniu, mimo iż reprezentował pracodawcę w trakcie wcześniejszych kontroli prowadzonych przez organy PIP.

Podniesiono także, że w aktach PIP znajdują się poprzednie pełnomocnictwa udzielone przez pracodawcę temu pełnomocnikowi. Przy wszczęciu postępowania, wobec zignorowania pełnomocnika, strona postępowania wręczyła kolejne pełnomocnictwo, a mimo to nakaz został doręczony bezpośrednio stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika.

Głównym zarzutem formalnym skargi było więc naruszenie art. 32, 40 § 2, 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez pominięcie pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu i nierozpatrzenie złożonych przez niego wniosków.

Ponadto strona zarzuciła brak podstaw do wydania decyzji w sprawie aktualizacji oceny ryzyka zawodowego, gdyż motyw to uzasadniający – w postaci przekroczenia norm higienicznych – nie został w toku postępowania dowodowo wykazany.

Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.05.2007 r. sygn. akt III SA/Wa 4034/06 pełnomocnictwo złożone do akt poprzedniej kontroli, czyli innej sprawy administracyjnej, nie może wywołać skutku zobligowania organu do dokonywania doręczeń na adres pełnomocnika tym pełnomocnictwem ustanowionego.

Ponadto podniesiono, że przed wszczęciem postępowania zobowiązany nie może być uznany za jego stronę, tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Oznacza to, że organ nie mógł doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskał dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów.

Zarzut dotyczący dokonywania doręczeń z pominięciem pełnomocnika uznano za bezzasadny, bowiem środki prawne wydane przez inspektora pracy zostały w tym samym dniu przesłane na adres pełnomocnika oraz do wiadomości na adres strony. Dowodem powyższego stwierdzenia są zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy.

W zakresie braku materiału dowodowego uzasadniającego aktualizację ryzyka zawodowego podniesiono, że uzasadnieniem dla aktualizacji oceny ryzyka zawodowego były pomiary hałasu przeprowadzone w zakładzie przez Laboratorium Ochrony Środowiska EKO we Wrocławiu, numer protokołu 02/R/2008 z dnia 12.03.2008 r. oraz 02a/R/2008 z dnia 10.04.2008 r., na które pracodawca powoływał się w toku kontroli inspektora pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając formalno-prawną poprawność czynności organów PIP, ustalił, że strona złożyła pełnomocnictwo do akt sprawy w momencie rozpoczęcia kontroli przez inspektora pracy, natomiast tenże nie przekazał pełnomocnikowi protokołu z kontroli, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć.

Ponadto WSA ustalił, że w aktach sprawy nie ma wyników badań hałasu, na które powołuje się organ PIP i dlatego nie ma możliwości weryfikacji poprawności postępowania organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Biorąc to pod uwagę, WSA uchylił trzy zaskarżone decyzje, a w sprawie czwartej oddalił skargę, wobec wcześniejszego uchylenia decyzji przez organ II instancji PIP.

Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

WSA uznał, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (post. SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNC 1994, nr 5, s. 112).

Tego rodzaju kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego stanowi przesłankę zobowiązującą do wznowienie postępowania i uchylenia w jego wyniku decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji.

Ta okoliczność ma charakter „formalny”, tj. sam fakt braku udziału strony (także pełnomocnika) w postępowaniu lub w jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (por. np. „Komentarz do art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego” [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. LEX, 2007, wyd. II.).

Sąd podzielił pogląd co do tego, że organ nie miał obowiązku powiadamiać pełnomocnika o rozpoczęciu kontroli, a także nie miał obowiązku honorowania pełnomocnictwa udzielonego dla celów poprzedniej kontroli, natomiast z chwilą doręczenia pełnomocnictwa w tej sprawie był zobowiązany w szczególności doręczyć pełnomocnikowi protokół z kontroli, czego nie uczynił.

W przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych (por. W. Siedlecki, glosa do orzeczenia SN z dnia 21 maja 1961 r., 3 CR 953/60, NP 1963, n 1, s. 123).

Nie jest zatem zasadna argumentacja organu odwoławczego, zgodnie z którą osobisty udział strony w czynnościach kontrolnych sankcjonował brak w nich pełnomocnika, a zwłoka w prowadzeniu tych czynności wywołana nieobecnością pełnomocnika oznaczałaby ingerencję w niezależność inspektora pracy jako organu kontroli państwowej (art. 44 ust. 1 ustawy o PIP).

Ocena rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Glosowane rozstrzygnięcie ocenić trzeba jako w pełni poprawne.

Przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne (por. np. wyrok WSA z dnia 25.11.2005 r. IV SA/Wa 1111/05, Lex nr 198851).

W omawianej sprawie organ I instancji rażąco naruszył prawa strony do działania przez pełnomocnika poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi protokołu kontroli stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonych decyzji.

Należy więc podzielić pogląd WSA, że ustanawiając pełnomocnika, strona chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swoich praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNC 1994, nr 5, s. 112).

W tych warunkach stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie istniała pełna podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i dlatego WSA słusznie uchylił zaskarżone decyzje.

Istotnym naruszeniem prawa było również niezebranie przez organy PIP wystarczających dowodów dla celów wydania decyzji w sprawie uaktualnienia oceny ryzyka zawodowego w związku z ustaleniem dotyczącym przekroczenia norm hałasu na stanowiskach pracy.

Uznać należy, że postępowanie kontrolne inspektora pracy ma na celu kompletne zebranie niezbędnych dowodów uzasadniających wydanie decyzji. Wobec tego, jeśli strona kwestionuje wydanie decyzji w sprawie uaktualnienia oceny ryzyka zawodowego ze względu na przekroczenie norm higienicznych, to organ PIP jest obowiązany dowodowo wykazać słuszność swojego rozstrzygnięcia.

W tym zakresie nie jest wystarczające powołanie się na wyniki badań środowiska pracy, lecz niezbędne jest dołączenie tych wyników do protokołu kontroli w postaci jego załącznika. Brak zebrania takiego materiału dowodowego uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę poprawności merytorycznej działania organu PIP i dlatego uzasadnia uwzględnienie skargi.

O ile można dopuścić pewne skrótowe ustalenia stanowiące podstawę wydania nakazu przez inspektora pracy (mam tutaj na myśli stosowny zapis w protokole z kontroli na temat omawianych wyników badań środowiska pracy), o tyle w razie kwestionowania decyzji przez pracodawcę organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpatrzyć całość sprawy i tym samym ciąży na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego.

Takiemu celowi służy art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Na marginesie omawianych problemów dotyczących roli pełnomocnika w toku postępowania przed organami PIP, warto zwrócić uwagę na pewne odrębności w zakresie uprawnień pełnomocnika, które wiążą się również ze szczególną sytuacją prawną pracodawcy jako strony postępowania kontrolnego.

Glosowany wyrok nie analizuje dokładnie zakresu stosowania zasad dotyczących ustanawiania pełnomocnika w toku postępowania przed organami PIP, ponieważ taka analiza nie była konieczna dla wydania rozstrzygnięcia w omawianej sprawie.

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że udział pełnomocnika pracodawcy w toku postępowania kontrolnego może mieć miejsce wówczas, gdy sam pracodawca uczestniczy w przeprowadzaniu danych czynności przez inspektora pracy. Jeżeli jednak określone czynności mogą być przeprowadzane bez udziału pracodawcy, to wówczas udział jego pełnomocnika jest także wykluczony.

W tym zakresie istotne znaczenie posiada art. 12 ust. 1 Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), zgodnie z którym inspektorzy pracy uprawnieni są do prowadzenia wszelkich badań, kontroli lub dochodzeń, jakie mogą uznać za niezbędne dla upewnienia się, że przepisy prawa są przestrzegane.

W szczególności inspektorzy pracy uprawnieni są do przesłuchiwania na osobności lub w obecności świadków pracodawcy lub personelu przedsiębiorstwa w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawnych podlegających kontroli inspekcji pracy.

Wskazany zapis uprawnia inspektora pracy do dokonywania czynności kontrolnych polegających na pozyskiwaniu informacji w warunkach uczestnictwa w tych czynnościach określonych podmiotów, których udział organ kontrolny uzna za wskazany.

Z tej szerokiej kompetencji wynika, że inspektor pracy może przeprowadzać określone czynności kontrolne bez udziału pracodawcy, a zatem jeśli pracodawca wyznaczył pełnomocnika, to jego udział w takich czynnościach też będzie wykluczony.

Uprawnienie inspektora pracy do oceny udziału odpowiednich podmiotów w prowadzonych przez niego czynnościach kontrolnych zależy od przeprowadzającego te czynności i dlatego w tym zakresie nie mogą być w stosunku do inspektora pracy formułowane jakiekolwiek formalne zarzuty.

Omawiana kompetencja inspektora pracy nie narusza zasad poprawnego postępowania administracyjnego, ani nie narusza praw pracodawcy jako strony tego postępowania, natomiast dokonuje pewnego ograniczenia uczestnictwa pracodawcy w czynnościach, w których jego udział inspektor pracy uzna za zbędny.

Finalne ustalenia inspektora pracy muszą jednak znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w protokole z kontroli. Tryb podpisywania tego protokołu, a w szczególności ustalona instytucja wnoszenia zastrzeżeń do jego treści przed podpisaniem tego dokumentu, jest gwarancją zamieszczenia w nim obiektywnych faktów i ten element zabezpiecza uprawnienia podmiotu kontrolowanego.

W procedurze podpisania protokołu z kontroli uczestniczy oczywiście pracodawca jak również wyznaczony przez niego pełnomocnik, który może uczestniczyć samodzielnie lub obok pracodawcy, co zależy od ustaleń podmiotu kontrolowanego.

Wskazane okoliczności związane z pozycją prawną pełnomocnika w toku postępowania kontrolnego prowadzonego przez inspektora pracy nie mają istotnego znaczenia dla oceny poprawności glosowanego rozstrzygnięcia.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>