Indywidualne Porady Prawne specjalistów

Masz problem z prawem pracy? Opisz swój problem i zadaj pytania.
(zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje)

GLOSA do wyroku NSA z dnia 28 grudnia 2012 r.I OSK 586/12 - emerytury pomostowe,kompetencje PIP i ZUS

Autor: Tadeusz M. Nycz • Opublikowane: 2013-05-27

GLOSA

do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2012 r.,

I OSK 586/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7A72001375

Teza rozstrzygnięcia

  1. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych.

  2. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz centralnego rejestru pracowników, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składki i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach.

Przesłanki stanu faktycznego

Na mocy nakazu wydanego na podstawie art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 404, z późn. zm.) inspektor pracy nakazał umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, z późn. zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania pracodawcy Okręgowy Inspektor Pracy w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że pracownica zatrudniona jest na stanowisku salowej w pełnym wymiarze czasu pracy na Oddziale I Terapii Uzależnień od Alkoholu Szpitala Psychiatrycznego.

Bezspornie ustalony stan faktyczny niekwestionowany przez pracodawcę potwierdza, że pracownica realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, z późn. zm. ), należące do obowiązków szeroko rozumianego personelu medycznego w bezpośrednim kontakcie z pacjentem.

W skardze do WSA pracodawca podniósł, że ustawodawca zaliczył do prac o szczególnym charakterze tylko niektóre prace w służbie zdrowia, a nadto o wykazie stanowisk w tym zakresie decyduje pracodawca i dlatego w tej grupie znaleźli się lekarze i pielęgniarki, a nie salowe.

WSA oddalił skargę jako nieuzasadnioną, podzielając w pełni argumenty organów PIP i stwierdzając, że w rozpoznanej sprawie doszło do spełnienia przesłanek wskazanych w art. 3 ust. 3 oraz załączniku nr 2 pkt 23 do ustawy o emeryturach pomostowych.

Pracodawca wniósł skargę kasacyjną do NSA, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy o emeryturach pomostowych, w szczególności pkt 23 załącznika nr 2 do tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to z powodu przyjęcia, że pracownicę zatrudnioną na stanowisku salowej należy zaliczyć do personelu medycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA oraz zaskarżoną decyzję, formułując zasady poprawnego postępowania określone w powyższych tezach orzeczniczych.

Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego

NSA stwierdził, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania.

Zdaniem NSA w sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów ustawy o emeryturach pomostowych w związku z art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Zakres przedmiotowy art. 11a ustawy o PIP, zdaniem NSA, wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęcie regulacji zakresu właściwości ZUS w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwości sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów PIP do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna.

W razie zaistnienia takiego sporu właściwym do tej kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielności właściwości ZUS i organów PIP wynika z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.).

Według art. 10 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne w jego indywidualnej sprawie.

Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na co wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II UK 113/11.

WSA oraz organy PIP naruszyły przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy PIP w sprawie nakazania pracodawcy umieszczenia pracowników w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.

Umieszczenie lub nieumieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie przesądza o tym, że pracownik rzeczywiście takie prace wykonuje, gdyż o tym decyduje ZUS, a następnie sąd powszechny w sprawie o emeryturę.

Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składki na FEP, to taki pracownik, który wykonuje pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale o obowiązku opłacania składki decyduje organ rentowy i sąd powszechny, a nie organy PIP.

Ocena rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Glosowane orzeczenie NSA i jego uzasadnienie uznać trzeba za co najmniej kontrowersyjne, a w niektórych aspektach głoszonych tez za całkowicie błędne.

Omawiając formalnoprawną poprawność rozstrzygnięcia NSA, zauważyć należy, że zgodnie z częścią opisującą stan faktyczny sprawy zamieszczoną w uzasadnieniu orzeczenia skarga kasacyjna do NSA oparta została na naruszeniu przepisów ustawy o emeryturach pomostowych, w którym to miejscu nie wspomniano o powiązaniu z art. 11a ustawy o PIP.

Dopiero w późniejszej treści NSA jakby od siebie dodaje, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy o emeryturach pomostowych w związku z art. 11a ustawy o PIP. Powstaje zatem pytanie, czy w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 11a ustawy o PIP, czy też nie?

Jeżeli w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 11a ustawy o PIP, lecz NSA sam sobie ten związek dodał, to mamy do czynienia z wadliwym rozstrzygnięciem naruszającym zasadę związania NSA zakresem skargi kasacyjnej, czyli w konsekwencji skarga kasacyjna powinna zostać oddalona.

Tezy głoszone w uzasadnieniu glosowanego orzeczenia są zasadniczo logiczne i trafne, tyle że nie uzasadniają uchylenia wyroku WSA i poprzedzającej go decyzji organu PIP.

Przede wszystkim NSA nie rozróżnia pojęcia sprawy administracyjnej, z jaką mamy do czynienia w glosowanym wyroku. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest sprawa administracyjna o ustalenie obowiązku opłaty składki na FEP, ale sprawa o umieszczenie danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze.

Mamy tutaj do czynienia z dwoma sprawami administracyjnymi przypisanymi dwóm odrębnym organom administracji publicznej. Sprawa o umieszczenie w wykazie pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze należy zgodnie z art. 11a ustawy o PIP do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Natomiast druga sprawa administracyjna dotyczy obowiązku opłacania składki na Fundusz Emerytur Pomostowych i jest to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych należąca do kompetencji decyzyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Chociaż między tymi sprawami istnieją merytoryczne powiązania, o których będzie mowa niżej, to jednak dla oceny poprawności działania organów PIP nie można powoływać się na kompetencje organów rentowych i tym sposobem zarzucać organom PIP wykroczenie poza ustawowe uprawnienia.

Konstrukcja art. 11a ustawy o PIP nie budzi żadnej wątpliwości co do tego, że mamy tutaj do czynienia z uprawnieniem decyzyjnym tego organu, który ma prawo nakazać umieszczenie pracownika w tym wykazie, a także wykreślenie z wykazu, czy też dokonanie w nim korekty.

Są to więc uprawnienia decyzyjne, czyli stanowcze, przesądzające o tym, czy pracownik wykonuje, czy nie wykonuje danego rodzaju pracy oraz w jakim czasie te prace wykonuje.

Umocowania do decydowania w tym zakresie nie można sprowadzać do kontroli wykazu pracowników z wykazem stanowisk, na których jest wykonywana praca o szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach, gdyż dla takiego celu racjonalny ustawodawca nie nadawałby organom PIP decyzyjnego uprawnienia, lecz uprawnienie do wydania zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a.

Skoro ustawodawca przypisał organom PIP prawo decydowania i to zarówno w zakresie pozytywnym jak i negatywnym, to oznacza pełne kompetencje do wydania rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego, które nie narusza kompetencji organów rentowych w zakresie ustalania obowiązku opłacania składki na FEP jako odrębnej sprawy administracyjnej.

Rozstrzygnięcie organów PIP ma bowiem charakter odrębnej sprawy administracyjnej, będącej rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla celów postępowania w sprawie obowiązku opłacania składki na FEP.

Przy takiej rozdzielności tych dwóch spraw administracyjnych każdy organ działa w granicach swojego umocowania i nie ma między nimi konfliktu ani okoliczności świadczącej o wkraczaniu w cudze uprawnienia.

Brak jest także podstaw do zarzutu naruszenia uprawnień pracodawcy do kwestionowania decyzji czy to organu PIP, czy organu rentowego. W przypadku decyzji organu PIP, wydanej na podstawie art. 11a ustawy o PIP, pracodawca ma prawo złożyć skargę do sądu administracyjnego, który bada formalnoprawną poprawność rozstrzygnięcia, a nie bada tej decyzji pod kątem merytorycznej zasadności.

Taka ostateczna decyzja – jako rozstrzygająca zagadnienie wstępne dla celów ustalenia obowiązku opłacania składki na FEP – zobowiązuje organ ZUS do nałożenia na pracodawcę obowiązku opłacania składki na ten fundusz.

Od decyzji ZUS nakładającej ten obowiązek pracodawcy przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, który przy rozpoznawaniu sprawy o opłacanie składki na FEP nie jest związany ani decyzją ZUS, ani poprzedzającą ją decyzją organu PIP rozstrzygającego zagadnienie wstępne. Sąd bowiem merytorycznie rozstrzyga co do zasadności obowiązku opłacania tej składki w konkretnym jednostkowym przypadku.

Zachowana więc zostaje zasada praworządności, pozwalająca pracodawcy dochodzić swoich roszczeń w zakresie merytorycznym przed niezawisłym sądem działającym w dwóch instancjach, czyli zasada wynikająca z art. 45 Konstytucji RP.

Warto przy tym zauważyć, że ostateczna decyzja organów PIP znaczy jedynie tyle, że zobowiązuje pracodawcę do umieszczenia pracownika w wykazie pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast przymusem administracyjnym nie obejmuje obowiązku opłacania składki na FEP, gdyż do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w tym zakresie konieczna jest ostateczna decyzja ZUS lub prawomocny wyrok sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.

W konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie przez organy PIP o tym, czy pracownik pracuje, czy nie pracuje w warunkach szczególnych lub przy pracy o szczególnym charakterze nie burzy istniejącego porządku prawnego i jego systematyki, a także nie narusza żadnych praw pracodawcy do kwestionowania ciążących nań obowiązków prawnych.

Przypisywanie natomiast organowi rentowemu prawa ustalania, czy pracownik wykonuje pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest dodatkowo błędne z tego powodu, że ZUS nie posiada żadnych instrumentów prawnych, aby takie postępowanie przeprowadzić, choć warunek ten jest konieczny dla celów spełnienia przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do emerytury.

ZUS w swoim postępowaniu posługuje się bowiem dowodami potwierdzającymi określone fakty, tak zatrudnienia w ogólnym tego słowa znaczeniu, jak i zatrudnienia w warunkach szczególnych lub przy pracy o szczególnym charakterze.

Dowodami w tym zakresie są oświadczenia pracodawcy, czy to wydawane w postaci świadectwa pracy czy innych zaświadczeń potwierdzających określone fakty. ZUS samoistnie nie posiada kompetencji i instrumentów prawnych do przeprowadzania kontroli stanu warunków pracy i merytorycznego przesądzenia o tym, jaka praca ma charakter pracy w warunkach szczególnych czy też o szczególnym charakterze, gdyż nie został przez ustawodawcę wyposażony w takie uprawnienia.

Pełne kompetencje w tym zakresie posiada natomiast PIP, która w imieniu państwa, w myśl art. 24 Konstytucji RP, sprawuje nadzór nad warunkami pracy. Jest więc specjalistycznym organem uprawnionym do kontroli i nadzoru nad warunkami pracy, mogącym prowadzić szczegółowe postępowanie kontrolne, a następnie administracyjne wykazujące stan istniejących w konkretnym przypadku warunków pracy danego pracownika i dokonywać w tym zakresie stosownych kwalifikacji prawnych.

Niejasna jest także ocena przez NSA relacji pomiędzy rzeczywistym wykonywaniem pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze a wpisem do ewidencji pracowników wykonujących takie prace.

NSA przy analizie tego zagadnienia powołał jeszcze trzecią sprawę administracyjną o ustalenie prawa do emerytury, w ramach której ustala się spełnienie przez pracownika różnych warunków, w tym faktu wykonywania pracy w tych warunkach przez określoną liczbę lat.

Dowodził następnie, że skoro udowodnienie określonej liczby lat pracy w tych warunkach następuje przed ZUS, a następnie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, to organy PIP nie mogą w tym zakresie wiążąco rozstrzygać kwestii zatrudniania w takich warunkach.

Podobnie jak w przypadku sprawy o ustalenie obowiązku opłacania składki na FEP sprawa o wcześniejszą emeryturę jest odrębną sprawą administracyjną, nieeliminującą władczego rozstrzygnięcia organu PIP na temat wpisu pracownika do ewidencji.

Należy się zgodzić z NSA, że najważniejsze znaczenie ma rzeczywiste wykonywanie przez pracownika pracy w omawianych warunkach, a nie sam wpis, jednakże relacja między rzeczywistym wykonywaniem takiej pracy a wpisem powinna wykazywać zgodność.

Podobnie jak to ma miejsce w przypadku świadectwa pracy, które jedynie potwierdza, że pracownik rzeczywiście pracę wykonywał, i jest jednocześnie podstawowym dowodem tego faktu wykorzystywanym dla różnych celów, w tym również dla celów emerytalnych.

Świadectwo pracy stanowi w swej treści domniemanie, że pracownik w określonym czasie pracę wykonywał. Nie wyklucza to oczywiście możliwości toczenia postępowania dowodowego potwierdzającego błędność treści takiego świadectwa zarówno w kierunku na korzyść jak i na niekorzyść pracownika.

Podobnie jest z wpisem do ewidencji potwierdzającej wykonywanie pracy w warunkach szczególnych lub pracy o szczególnym charakterze – stanowi ona domniemanie tego, że w określonym czasie praca taka była wykonywana.

W przypadku starania się przez pracownika o określone świadczenie może być podważana treść zarówno świadectwa pracy jak i treść wpisu do przedmiotowej ewidencji, co właśnie potwierdza tezę, że w postępowaniu spornym o takie świadczenie sąd badający sprawę merytorycznie nie jest związany ani decyzją ZUS, ani decyzją PIP, ani innymi dokumentami, przeciwko którym może być toczone postępowanie dowodowe potwierdzające odmienne rzeczywiste fakty.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy są przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uprawniające przedsiębiorcę do zażądania od organu ZUS decyzji w sprawie zakresu obowiązku opłacania składki na FEP.

Obowiązek opłacania tej składki strukturalnie składa się z pojedynczych obowiązków dotyczących odrębnie każdego pracownika. Z tego powodu ZUS powinien taką decyzję skonkretyzować do określonego pracownika, uzyskując uprzednio rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) przez organy PIP na podstawie art. 11a ustawy o PIP.

NSA, choć tego nie wskazuje wyraźnie, sięgnął, jak się wydaje, do pewnej analogii dotyczącej kompetencji organów PIP na tle nakazu wydawanego na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, czyli tzw. nakazu płacowego, który może zostać wydany tylko wówczas, gdy pomiędzy stronami stosunku pracy nie ma sporu co do należności określonego świadczenia.

Wsparcie się w niniejszej sprawie na tej analogii jest jednak nieuprawnione, gdyż nakaz płacowy w systematyce prawnej różni się zasadniczo od decyzji wydawanej na podstawie art. 11a ustawy o PIP.

W przypadku nakazu płacowego mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową rozstrzygnięcia organów PIP i sądów pracy, dotyczącą wypłacenia danemu pracownikowi określonego świadczenia ze stosunku pracy.

Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny rozpoznający taką sprawę jeszcze na tle poprzedniej ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o PIP słusznie uznał, że organy PIP nie mogą wydać nakazu płacowego wówczas, gdy pomiędzy stronami stosunku pracy istnieje spór na temat należności wynagrodzeniowej.

W takiej bowiem sytuacji organ PIP wkraczałby przy pomocy decyzji administracyjnej w kompetencje sądu pracy, nie mając uprawnień do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy.

Inaczej jest w omawianej sprawie, gdyż mamy do czynienia z dwoma odrębnymi sprawami administracyjnymi (PIP orzeka o umieszczeniu w rejestrze, a ZUS o obowiązku opłacania składki na FEP) i dlatego nie może być mowy o wykraczaniu przez organy PIP poza przypisane im kompetencje ustawowe.

Reasumując, glosowane rozstrzygnięcie uznać należy za wadliwe, a kierunek interpretacyjny pozbawiający organy PIP nadanego im ustawowo uprawnienia do oceny warunków pracy pracownika w formie rozstrzygnięcia administracyjnoprawnego jako dodatkowo naruszający nie tylko właściwą wykładnię art. 11a ustawy o PIP, ale także art. 24 Konstytucji RP, choć obie tezy wyroku są samoistnie słuszne.

Niniejsza glosa dotyczy odpowiednio całego szeregu rozstrzygnięć NSA „dominowo” wydawanych na tle wyroków WSA w Lublinie.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>

Indywidualne Porady Prawne specjalistów

Masz problem z prawem pracy? Opisz swój problem i zadaj pytania.
(zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje)


Kodeks pracy

[Pobierz Kodeks pracy] Stan prawny – 1.01.2017 r. j.t. z zaznaczonymi zmianami.

Kodeks pracy

[Pobierz ustawę o PIP] Stan prawny – 1.03.2017 r. j.t. z zaznaczonymi zmianami.

Szukamy prawników » wizytówka Zadaj pytanie »