GLOSA do postanowienia NSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II S.A. 3622/02 opublikowanego w Biuletynie Urzędowym PIP z 2003 r. Nr 4, poz. 30 - wystąpienie -charakter prawny

Teza rozstrzygnięcia

Wystąpienie nie może być traktowane jako decyzja administracyjna tylko wtedy, gdy ogranicza się do treści określonych w art. 9 pkt 5 i art. 21d ustawy o PIP, a  więc, gdy nie zawiera rozstrzygnięć charakterystycznych dla decyzji administracyjnej.

Przesłanki stanu faktycznego

Inspektor pracy OIP w O. na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z 6.03.1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy,Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362, skierował do pracodawcy Joanny S. w Braniewie wystąpienie, zawierające następujące wnioski.

1. Przestrzeganie obowiązku niezwłocznego wykonywania prawomocnych wyroków sądów pracy.
2. Niezwłoczne dopuszczenie do pracy Marianny D. i Teresy I.
3. iezwłoczne wypłacenie tym pracownicom wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy w okresie od 15 maja do 31 lipca 2002 r.

Kontrola wykazała, iż pracodawczyni nie dopuściła do pracy pracownic mimo prawomocnego wyroku sądu pracy o przywróceniu do pracy oraz zgłoszenia 15 maja 2002 r. gotowości niezwłocznego podjęcia pracy. Nie wypłacono wynagrodzenia za czas gotowości do pracy należnego na podstawie art. 81 K.p.

Od wystąpienia strona złożyła odwołanie. W odpowiedzi z 9.09.2002 r. Okręgowy Inspektor Pracy w O. uznał wystąpienie  je jako zasadne, wyjaśniając że  wystąpienie nie jest decyzją administracyjną i dlatego odwołanie od niego nie przysługuje.

Joanna S. odwołała się do GIP, kwestionując nałożone wystąpieniem obowiązki, zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 K.p.a. i na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności „nieformalnej decyzji”.

GIP w piśmie z 17.10.2002 r. uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione, podtrzymując stanowisko, co do słuszności wystąpienia oraz jego charakteru prawnego.

Joanna S. traktując to pismo jako decyzję administracyjną, wniosła skargę do NSA, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procedury administracyjnej i domagała się uchylenia decyzji, jak również poprzedzających ją rozstrzygnięć. Odpowiadając na skargę, GIP wniósł o jej odrzucenie.

Argumentacja  Naczelnego Sądu Administracyjnego

Wystąpienie, o którym mowa w art. 9 pkt 5 i art. 21d ust. 1 i 2 ustawy o PIP nie jest decyzją administracyjną, gdyż za taką ustawodawca uznaje nakazy i sprzeciwy, o których mowa w art. 21a i 21c ustawy o PIP.

Kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną adresata, przez bezpośrednie nałożenie na niego określonych obowiązków.

Wystąpienie nie może być traktowane jako decyzja administracyjna tylko wtedy, gdy ogranicza się do treści określonych w art. 9 pkt 5 i art. 21d ustawy o PIP, a  więc, gdy nie zawiera rozstrzygnięć charakterystycznych dla decyzji administracyjnej.

Treść omawianego wystąpienia zawiera rozstrzygniecie polegające na nałożeniu na pracodawcę określonych obowiązków prawnych. Inspektor pracy w prawdzie nie nakazuje, lecz precyzuje wnioski, ale wnioskom tym towarzyszy zobowiązanie do zawiadomienia o terminie i sposobie ich wykonania, co raczej wyklucza ich niewykonanie. Wobec tego, treść wystąpienia wpływa na sytuację prawną adresata.

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od wystąpienia inspektora pracy, traktowanego przez stronę jako decyzja, przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy a na jego ostateczną decyzję, skarga do NSA (w obecnym stanie prawnym do wojewódzkiego sądu administracyjnego).

Skarżąca zwróciła się jeszcze do GIP, co należy potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Skarga na negatywną odpowiedź GIP jest w tych warunkach niedopuszczalna, gdyż nie wyczerpano jeszcze wszystkich środków odwoławczych, ponieważ skarżąca nie zwracała się do GIP ponownie, w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

Ocena rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Analizując wnioski wystąpienia trzeba stwierdzić, że dokonane zapisy przez inspektora pracy odpowiadają w pełni art. 9 pkt 5 ustawy o PIP i dlatego przypisywanie im przez Sąd rzekomego rozstrzygnięcia władczego nie znajduje uzasadnienia. 

Pogląd, iż o charakterze rozstrzygnięcia decyduje jego treść a nie forma czy nazwa, jest oczywiście powszechnie uznawany w literaturze i orzecznictwie prawa administracyjnego. Służy on jednak do oceny aktu administracyjnego, którego charakter prawny nie budzi wątpliwości w świetle normatywnym(zob. B.Adamiak, J. Borkowski „K.p.a. komentarz” C.H. BRCK, Warszawa 1996 r. str. 442 i 455.)

NSA słusznie zauważył, że wystąpienie wskazane w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP decyzją administracyjną nie jest. Z treści sentencji wystąpienia nie wynika, aby zawierała ona zwroty kategoryczne, charakterystyczne dla decyzji administracyjnej, co dawałoby podstawę do twierdzenia, że sporządzono błędne wystąpienia, gdyż w istocie powinien to być nakaz.

Obowiązek poinformowania o terminie i sposobie wykonania zawartych w wystąpieniu wniosków nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia.

Na mocy art. 3 ustawy z 21.06.2001 r. o zmianie ustawy o PIP (Dz. U. Nr 76, poz. 809), poddano egzekucji administracyjnej  obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów PIP a nie w drodze wystąpienia.

Pod tym kątem można by ewentualnie rozważać tylko trzeci wniosek sentencji wystąpienia, ponieważ on dotyczy wypłaty wynagrodzenia za pracę, pozostałe zaś dwa na pewno nie mogą stanowić przedmiotu decyzji administracyjnej, wobec nie objęcia przez ustawodawcę takich spraw egzekucją administracyjną.

Moim zdaniem, brak jest racjonalnych przesłanek do twierdzenia, że treść wniosków pokontrolnych inspektora pracy może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna. Jest to typowo sformułowane wystąpienie, nie poddane egzekucji administracyjnej, wobec czego nie ma ono wpływu na sytuację prawną strony i tym samym odpada kolejny argument za przyjęciem charakteru decyzji administracyjnej.

Sąd,  jak się wydaje, stanął na stanowisku, że pracodawca nie może ponieść negatywnych skutków w wyniku nie wykonania wniosków wystąpienia, przy założeniu że został pobawiony możliwości odwoławczych. Gdyby rzeczywiście, z tytułu niewykonania wniosków wystąpienia pracodawca mógł ponieść negatywne skutki, to wówczas wykładnia NSA byłaby słuszna.

Tak jednak nie jest, ponieważ nie wykonanie wniosków wystąpienia nie powoduje odpowiedzialności pracodawcy ani karnej ani wykroczeniowej. Ustawodawca jedynie zobowiązał pracodawcę do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie i tylko z tytułu nie wykonania tego obowiązku można by ewentualnie usiłować dyscyplinować pracodawcę w postaci doszukiwania się znamion wykroczenia z art. 283 § 2 pkt 8 K.p.

Wykonanie formalnego obowiązku udzielenia informacji nie może być jednak utożsamiane z wykonaniem treści wystąpienia i dlatego przyjęty przez NSA szeroki zamiar ochrony pracodawcy nie jest słuszny.

Oczywiście, pracodawca może ponieść odpowiedzialność wykroczeniową za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu pracy, ale jego odpowiedzialność za ten czyn jest niezależna od treści wystąpienia.

Oznacza to, że gdyby wystąpienia nie było, fakt nie wykonania prawomocnego wyroku sądu pracy stanowi wystarczającą podstawę do wdrożenia postępowania o wykroczenie z art. 282 § 2 K.p., a nie wypłacenie wynagrodzenia należnego na podstawie art. 81 K.p. wyczerpuje znamiona wykroczenia z art. 282 § 1 pkt 1 K.p., przy czym znamiona tych czynów nie mają związku z treścią wystąpienia.

Rozstrzygnięcie NSA odrzucające skargę, jako niedopuszczalną jest słuszne, gdyż skarga przysługuje stronie od decyzji ostatecznej. Przy założeniu, że „rozstrzygnięcie wystąpieniowe” może być uznane za decyzję administracyjną, NSA doszedł do wniosku, że w tych warunkach, strona powinna złożyć skargę od ostatecznej „decyzji” Okręgowego Inspektora Pracy w O.

Jeżeli jednak tego nie uczyniła, wnosząc do GIP o ponowne rozpatrzenie sprawy, to odmowa Głównego Inspektora Pracy, potraktowana jako decyzja I instancji odnosząca się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie daje podstawy do skierowania skargi. Dopiero ponowne zwrócenie się do GIP w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i ponowna odmowa, uzasadniałyby złożenie skargi.

Taki sam skutek miałby miejsce w przypadku uznania przez NSA, że czynność podjęta przez inspektora pracy została poprawnie nazwana wystąpieniem i z tej racji nie jest i nie może być decyzją administracyjną. W tej sytuacji skargę należy również uznać jako niedopuszczalną, co skutkuje jej odrzuceniem bez merytorycznego rozpatrzenia(zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 9.12.1996 r. OPS 4/96, ONSA z 1997 r. Nr 2, poz. 44.)

Glosowany wyrok odpowiada więc prawu, gdyż skarga była niedopuszczalna, choć z innej przyczyny, niż podana przez NSA, natomiast teza wyroku jest wadliwa, ponieważ wystąpienie nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie władcze, gdyż nie zawiera treści charakterystycznych dla decyzji administracyjnej.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>