Zgodnie z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy PIP są upoważnione odpowiednio do skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń prawa niż wymienione w tym przepisie w pkt 1 do 7.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Wystąpienie kieruje się w sprawie usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa pracy a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych powstania naruszeń prawa.

Na tle tego przepisu, który zasadniczo nie odbiega treścią od poprzedniej regulacji prawnej zawartej w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o PIP (Dz. U. Nr 6, poz, 23, z poźn. zm.), powstaje szereg wątpliwości interpretacyjnych, tak dla stosujących wystąpienie organów PIP, jak i dla jego adresatów.

Niniejszy artykuł jest próba usystematyzowania tych zagadnień i jednocześnie wyjaśnienia zasadniczych problemów powstających na tym tle.

Charakter prawny wystąpienia

Wystąpienie jako specyficzny środek działania organu kontrolno-nadzorczego PIP nie może być zasadniczo kwalifikowane w strukturze środków typowego działania organów administracji przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z tego powodu, o wystąpieniu nie można powiedzieć, że jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 K.p.a. , gdyż taką decyzją są wyłącznie nakazy i zakazy wymienione w art. 11 pkt 1 do 7 ustawy o PIP. Wystąpienie nie jest też postanowieniem, w rozumieniu art. 123 K.p.a.

Jest zatem jakimś innym środkiem oddziaływania organu PIP na podmioty kontrolowane. Brak możliwości zdefiniowania wystąpienia w świetle typowych form ogólnego postępowania administracyjnego, z systemowego punktu widzenia jest zrozumiałe o tyle, że ustawa o PIP stanowi szczególną w stosunku do K.p.a. regulację postępowania administracyjnego.

Właśnie ta odmienność powoduje brak możliwości scharakteryzowania wystąpienia na tle ogólnego postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Można natomiast, na tle ogólnego postępowania administracyjnego, spróbować określić, do jakiego środka działania wystąpienie jest zbliżone lub też posiada część cech charakterystycznych dla tego środka.

Biorąc pod uwagę typową konstrukcję treści wystąpienia, która zakłada używanie zwrotu wnioskującego do pracodawcy o usunięcie stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości, lub wnioskowanie o wyciągnięcie konsekwencji prawnych względem osób winnych, można postawić tezę, że wystąpienie organu PIP jest quasi wnioskiem w rozumieniu art. 241 K.p.a.

Taka charakterystyka ma oczywiście charakter całkowicie uproszczony. Nie jest to bowiem wniosek przewidziany przez K.p.a. w typowej formie scharakteryzowany przez art. 241 K.p.a., ponieważ różni się zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo, od typowego wniosku.

Posiada jednak pewne cechy charakterystyczne dla wniosku w rozumieniu art. 241 K.p.a.. Wystąpienie sygnalizuje określone naruszenie prawa i wniosek w rozumieniu K.p.a. także  może być takim sygnałem.

Dalsze cechy są już zdecydowanie odmienne, ponieważ wystąpienie kieruje organ państwa, a wniosek, o którym mowa w K.p.a kierują obywatele do organów państwa, czy instytucji państwowych.

Przedmiot wystąpienia został precyzyjniej skonstruowany w art. 11 pkt 8 ustawy o PIP, aniżeli zakres przedmiotowy wniosku, który ma charakter przykładowego definicyjnego określenia.

Pewne podobieństwo między wystąpieniem a wnioskiem w rozumieniu art. 241 K.p.a.  pozwala natomiast na jednoznaczne stwierdzenie, że wystąpienie niewątpliwie decyzją administracyjną nie może być.

W tych warunkach postanowienie NSA z dnia 12.06.2003 r. II S.A. 362/02, Prawo Pracy 2003/10/38, zgodnie z którym wystąpienie inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do NSA, nie zasługuje na aprobatę.

NSA rozpatrywał sprawę wystąpienie, w którym inspektor pracy wnioskował do pracodawcy o:

1. przestrzeganie obowiązku niezwłocznego wykonywania prawomocnych wyroków sądów pracy,
2. niezwłoczne dopuszczenie do pracy Marianny D. i Teresy I,
3. niezwłoczne wypłacenie tym pracownicom wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy za okres od 15 maja do 31 lipca 2002 r.

Rozpatrując tę sprawę od strony oceny rodzaju zastosowanego środka prawnego, który przez wszystkie trzy organy PIP został uznany za niewładczy, NSA zajął odmienne stanowisko. Sąd stwierdził mianowicie, iż wystąpienie rzeczywiście nie jest uznawane za decyzję administracyjną w rozumieniu ustawy o PIP z dnia 6 marca 1981 r., gdyż za decyzję uznaje się tylko nakazy i sprzeciwy.

NSA powołał się jednak na doktrynę prawa administracyjnego, która chroniąc obywateli przed ingerencją ze strony organów administracji publicznej uważa, iż o rodzaju zastosowanego środka prawnego nie decyduje jego nazwa, lecz treść.

Ujmuje to NSA w postaci materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd uważa, że wystąpienie nie jest decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy zawiera treści określone w art. 9 pkt 5 ustawy z 1981 r., natomiast będzie decyzją administracyjną wtedy, gdy zawiera władcze rozstrzygnięcia.

Organ PIP co prawda zawnioskował a nie nakazał, ale wnioskowi temu towarzyszy zobowiązanie do udzielenia odpowiedzi o terminie i sposobie wykonania tych wniosków. W tych warunkach, NSA uznając wystąpienie za decyzję administracyjną stwierdził niezastosowanie przez organy PIP wymaganej procedury dotyczącej wydawania decyzji administracyjnej.

Rozstrzygnięcie to nie jest słuszne z kilku powodów. Po pierwsze , jeśli Sąd uznaje jedynie nakazy i sprzeciwy za decyzje administracyjne, to powinien dokonać poprawnej interpretacji ustawowego zobowiązania pracodawcy do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie.

Jeśli bowiem formułka pouczeniowa oznacza, że pracodawca musi wykonać wnioski wystąpieniowe, to logicznie rzecz biorąc wystąpienie zasadniczo zawsze powinno być uznawane za decyzję administracyjną, gdyż inspektor pracy kierując wystąpienie władczo wkracza w prawa i obowiązki pracodawcy.

Oczywiście tego rodzaju teza byłaby nie do obrony, biorąc pod uwagę budowę struktury art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. czy art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. W tych warunkach NSA powinien uznać, że ów obowiązek poinformowania organu PIP sprowadza się tylko do powinności formalnego udzielenia odpowiedzi i nic więcej.

Wystąpienie bowiem jako nie będące decyzją administracyjną nie podlega egzekucji administracyjnej, wobec czego jego ewentualne niewykonanie nie wywołuje dla pracodawcy negatywnych skutków, gdyż inspektor pracy nie może przymusić pracodawcy w trybie egzekucji administracyjnej do wykonania wniosków wystąpieniowych.

Po drugie , NSA zasadniczo uznając wystąpienie za akt administracyjny nie będący decyzją administracyjną uznał, że będzie tutaj miało zastosowanie materialne pojęcie decyzji administracyjnej.

Uszło uwadze Sądu jednak to, że dla takiego logicznego rozumowania brak jest dostatecznych podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych. Godna pochwały jest dbałość NSA o prawa pracodawcy, czyli o to, aby organy PIP z naruszeniem procedury administracyjnej nie wkraczały w prawa i obowiązki podmiotu kontrolowanego.

Jednakże problem polega na tym, że tutaj w istocie nie ma żadnych przesłanek materialnie świadczących o wkroczeniu w prawa i obowiązki pracodawcy. Zagrożenie żadne nie istnieje, ponieważ pracodawca może udzielić organom PIP negatywnej odpowiedzi i nie wykonać wniosku wystąpieniowego, nie narażając się z tego samego faktu nie wykonania wystąpienia na żadne konsekwencje prawne.

Owszem, takie konsekwencje prawne mogą wynikać dla pracodawcy z tego powodu, że naruszył art. 48 K.p. w związku z art. 81 § 1 K.p. i tym samym dopuścił się wykroczenia z art. 282 § 1 pkt 1 K.p. zagrożonego karą grzywny do 30 tys. złotych.

Ta odpowiedzialność wykroczeniowa ma jednak charakter samoistny, gdyż nie wynika z faktu niewykonania wystąpienia, lecz bezpośrednio płynie z naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu pracy. Czyn karalny byłby także popełniony, gdyby w podanym stanie faktycznym, inspektor pracy nie skierował do pracodawcy wystąpienia.

W tych warunkach, powstaje pytanie jakich praw pracodawcy chciał bronić NSA wydając takiej treści rozstrzygnięcie?  Dopatrywanie się jakichś przesłanek praworządnościowych w sporządzeniu we wskazany sposób wystąpienia i kwalifikowanie go w interesie pracodawcy jako decyzji administracyjnej, z równoczesnym zarzutem naruszenia przez PIP procedury administracyjnej jest całkowicie pozbawione podstaw tak prawnych, jak i faktycznych.

W omawianym stanie faktycznym nie ma bowiem w istocie przedmiotu ochrony praw pracodawcy, w imię których NSA wydał krytykowane rozstrzygnięcie. W konsekwencji, brak przedmiotu ochrony praw, w imię których Sąd uznał działania PIP za wadliwe, czyni to rozstrzygnięcie wadliwym w sposób oczywisty.

Przy okazji warto zwrócić uwagę, że tego rodzaju sposób demokratycznej ochrony interesów pracodawcy niewiele ma wspólnego z praworządnością, przeciwnie godzi w podstawowe założenia właściwej kontroli i nadzoru nad szeroko rozumianymi warunkami pracy, które to zadanie zostało przypisane PIP w art. 24 Konstytucji RP w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r.

Negatywne społecznie skutki rozstrzygnięcia polegają na tym, że NSA zarzucając PIP rzekome naruszenia procedury administracyjnej, daje pracodawcy oręż do ręki w celu twierdzenia, że to nie on krzywdzi pracowników nie przywracając ich do pracy na podstawie prawomocnego wyroku sądu pracy, ale inspekcja pracy narusza zasady prawa administracyjnego względem rzekomo poprawnie postępującego pracodawcy.

Taki sposób postępowania nie ma nic wspólnego z pryncypiami demokratycznego państwa prawnego, ponieważ wręcz utrudnia PIP realizację podstawowych zadań kontroli i nadzoru nad warunkami wykonywania pracy.

Zakres swobody podejmowania środków pokontrolnych

Na tle wskazanego wyżej rozstrzygnięcia NSA powstają kolejne dylematy związane obecnie z poprawną interpretacją art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. w zakresie dopuszczalnej swobody podjęcia przez inspektora pracy konkretnego środka pokontrolnego w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

NSA stoi na stanowisku ograniczonej swobody inspektora pracy, uznając, że jeśli przedmiotem regulacji jest wynagrodzenie za pracę, to inspektor pracy winien tę kwestię regulować przy pomocy wyłącznie decyzji administracyjnej a nie wystąpienia.

W konsekwencji, jeśli inspektor pracy zamiast decyzji zastosował wystąpienie, to Sąd uważa taki sposób postępowania za naruszający przepis art. 11 ustawy z 13.04.2007 r. przypisujący PIP określone przedmiotowo sprecyzowane kompetencje pokontrolne.

Pogląd prezentowany przez sądownictwo administracyjne, moim zdaniem, jest całkowicie pozbawiony racji tak prawnych jak i logicznych. Z formalno prawnego punktu widzenia trzeba wskazać na to, że kompetencje pokontrolne organów PIP zapisane w art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r,. muszą być interpretowane przez pryzmat zasad funkcjonowania inspekcji pracy zapisanych w Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450).

Zgodnie z art. 17 ust. 2  Konwencji Nr 81 MOP inspektor pracy w wyniku stwierdzenia określonych naruszeń prawa, upoważniony jest do podjęcia odpowiedniego środka działań pokontrolnych, jaki uzna w określonych warunkach stanu faktycznego za najbardziej odpowiedni.

Ta reguła działania organów PIP, normatywnie zapisana w Konwencji Nr 81 MOP musi oczywiście mieć pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dnia 13.04.2007 r. nawet wówczas, gdyby ktoś chciał art. 11 ustawy interpretować w sposób ścisły gramatycznie.

Poza tym, odmienny sposób wykładni, to znaczy twierdzenie, że w opisanym stanie niewypłacenia pracownikowi wynagrodzenia za pracę inspektor pracy musi zastosować decyzję administracyjną jako wyłączny środek działań pokontrolnych, byłby całkowicie pozbawiony jakiegokolwiek sensu logicznego i funkcjonalnego.

Niewypłacenie wynagrodzenia za pracę może bowiem wynikać z różnych przyczyn. Czasem mamy do czynienia z oczywistą niewiedzą pracodawcy, który będąc w błędnym przekonaniu nie realizuje swoich obowiązków zgodnie z wymaganiami prawa pracy.

W tych warunkach, jako środek ingerencji inspektora pracy wystarcza samo zwrócenie uwagi w czasie prowadzonej kontroli, co już powoduje usunięcie uchybień. Jak widać, racjonalne zasady funkcjonalnego oddziaływania inspekcji pracy stoją w oczywistej opozycji z wykładnią prezentowaną przez sądownictwo administracyjne.

W dalszej konsekwencji, jeśli inspektor pracy może usunąć określone naruszenie prawa poprzez zwykłe zwrócenie uwagi, to może to także uczynić za pomocą wystąpienia, albo też w ostateczności za pomocą decyzji.

Taki sposób postępowania inspektora pracy uzależniony od jego oceny sytuacji, jest mu przypisany w Konwencji Nr 81 MOP i dlatego w żadnym razie nie może być poprawnie kwestionowany.

Naruszenia prawa, na tle art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP, można by się dopatrzyć tylko wówczas, gdyby inspektor pracy wydał decyzję administracyjną w sprawie, w której nie jest kompetentny do wydania takiego środka pokontrolnego.

Na przykład, wydałby nakaz w sprawie udzielenia pracownikowi urlopu wypoczynkowego, które to zagadnienie nie jest przewidziane do tej formy działania pokontrolnego, lecz może być przedmiotem środka bardziej względnego dla adresata, jakim jest wystąpienie.

Reasumując, w zakresie podejmowania określonych środków działań pokontrolnych swoboda decydowania inspektora pracy jest szeroka, nie może ona jedynie wykraczać poza maksymalnie przypisane mu kompetencje do wydawania określonego sposobu reakcji pokontrolnej.

W każdej sytuacji, znajduje tutaj zastosowanie zasada, że jeśli inspektorowi pracy na tle przepisów ustawy o PIP, wolno coś więcej, czyli wolno wydać decyzję administracyjną, to wolno mu także coś mniej, czyli skierować wystąpienie, a może również poprzestać na zwykłym zwróceniu uwagi, jeśli taki sposób interwencji przywróci stan zgodny z prawem.

Brak jest więc jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby opisanemu sposobowi postępowania organów PIP stawiać jakikolwiek zarzut, polegający na tym, że zamiast rygorystycznego środka w postaci decyzji administracyjnej organ PIP zastosował środek mniej rygorystyczny.

O rodzaju zastosowanego środka pokontrolnej decyduje przeprowadzający kontrolę, a jego poprawność działania może z jednej strony polegać na badaniu legalności, czyli dopuszczalności prawnej zastosowania takiego czy innego środka oddziaływania pokontrolnego.

Sąd administracyjny może więc badać, czy organ PIP nie przekroczył swoich ustawowo przypisach mu maksymalnych kompetencji kontrolnych czy pokontrolnych, natomiast nie jest uprawniony do kwestionowania zastosowanego środka pokontrolnego, jeśli mieści się on w ramach kompetencji pokontrolnej, gdyż o rodzaju oddziaływania pokontrolnego decydują na zasadzie uznania organy PIP.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>