Charakter prawny wystąpienia

Na tle stosowania przepisów zarówno obecnej jak i poprzedniej ustawy o PIP, największe kontrowersje wykładniowe wzbudzał środek pokontrolny pod nazwą wystąpienie, o którym mowa obecnie w art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13.04.2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589).

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Zważywszy na to, że regulacja prawna wystąpienia w obecnej i poprzedniej ustawie o PIP nie jest na tyle różna, aby wpływała na określenie charakteru prawnego tego środka pokontrolnego, dotychczasowa wykładnia i orzecznictwo sądowe pozostaje nadal aktualne.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych zarysowały się zgoła przeciwstawne poglądy wykładniowe co do charakteru prawnego wystąpienia.

W postanowieniu NSA z dnia 5.06.2002 r. S.A./Sz/113/01, OSP/2003/4/48, wyrażono pogląd, że wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 03.1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.), nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Oznaczało to, że NSA wykluczył dopuszczalność składania skargi do sądu administracyjnego na wystąpienie inspektora pracy. W glosie do tego rozstrzygnięcia, A. Kisielewicz stwierdził, że wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, ale kierując się treścią wystąpienia inspektora pracy należałoby zaliczyć je do działań administracyjnych o charakterze faktycznym (por. Glosa do postanowienia NSA z dnia 5.06.2002 r. S.A./Sz/113/01, OSP/2003/4/48).

Zdaniem autora glosy, wystąpienie państwowego inspektora pracy traktować należy jako czynność materialno-techniczną organu administracyjnego, opartą na przepisach prawa publicznego, władczą co najmniej w tym sensie, że podejmowaną jednostronnie przez organ, wywołującą skutki ustanowione przepisem prawnym, realizujące się bezpośrednio w sferze publicznoprawnych obowiązków pracodawcy wobec państwa, a pośrednio w sferze stosunków zatrudnienia.

To natomiast prowadzi do wniosku, że wystąpienie państwowego inspektora pracy może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Mieści się bowiem w kategorii innych, niż określone w art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 11.05.I995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy).

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że obecnie kwestię prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego nie reguluje ustawa z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, lecz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

Różnice między tymi regulacjami są niewielkie, a w interesującym nas zakresie nieistotne (por. A. Kabat Komentarz do art. 3 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w)  B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., cyt. Lex teza 4)

W kolejnym rozstrzygnięciu z dnia 12.06.2003 r. II S.A. 3622/02, Pr. Pracy 2003/10/38, NSA stwierdził, że wystąpienie państwowego inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku natomiast z dnia 8.06.2005 r. II S.A./Wa 2629/04, Lex nr 171664, WSA w Warszawie uznał, że o rodzaju środka zastosowanego przez państwowego inspektora pracy na podstawie art. 9 ustawy z dnia 6.03.1981 r. o PIP nie decyduje jego nazwa, lecz treść nakładająca na adresata powinności określonego zachowania się.

W rozstrzygnięciach powyższych sądy administracyjne zdają się zupełnie pomijać specyfikę funkcjonowania inspekcji pracy, która ma źródło w Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu, ratyfikowanej przez RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450).

Konwencja ta stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego i ma pierwszeństwo stosowania przed ustawą zwykłą, na wypadek kolizji między tymi aktami – zgodnie z art. 91 Konstytucji RP. W myśl art. 17 ust. 2 cyt. Konwencji, inspektorzy pracy mają swobodę decydowania o tym, czy należy udzielić ostrzeżenia lub porady, zamiast rozpoczęcia lub zalecenia rozpoczęcia odpowiednich procedur.

Z zasady tej jednoznacznie wynika, że inspektor pracy ma prawo podjąć w zakresie swoich działań kontrolno-nadzorczych odpowiedni środek do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co w rozumieniu prawa administracyjnego należy rozumieć jako uznanie administracyjne.

Biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotem powyższych sądowych rozstrzygnięć były przypadki kierowania do pracodawcy wystąpienia w sprawie wypłaty pracownikowi wynagrodzenia lub innego świadczenia należnego ze stosunku pracy, wyjaśnienie kompetencji inspektora pracy dokonam na tle takiego stanu faktycznego.

W przypadku, gdy inspektor pracy stwierdzi, że pracownikowi nie wypłacono np. dodatku za pracę w porze nocnej, wskutek błędnego pojmowania prawa przez pracodawcę, to poprawnym sposobem interwencyjnym może być zwykłe zwrócenie pracodawcy uwagi na nieprawidłowość bez potrzeby wdrażania jakiejkolwiek procedury prawnej, jeżeli jeszcze w czasie kontroli dojdzie do likwidacji tej nieprawidłowości.

Jeśli liczba pracowników i zakres czasowy uchybień dotyczy dłuższego odcinka czasu i brak jest wyliczenia konkretnych należności przysługujących poszczególnym pracownikom, to inspektor pracy ma pełne prawo skierowania do pracodawcy wystąpienia z wnioskiem o wyliczenie i wypłacenie tych należności.

Nie ma żadnej potrzeby, aby w tym przypadku toczył postępowanie administracyjne zmierzające do wydania nakazu, czyli decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, mimo, że przedmiot regulacji dotyczy należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę.

Wystąpienie inspektora pracy niewątpliwie decyzją administracyjną nie jest, bez względu na to w jaki sposób będzie sformułowane. Nawet wtedy decyzją nie będzie, jeśli inspektor pracy przy pomocy wystąpienia skieruje wniosek o wypłacenie pracownikowi konkretnie wyliczonego wynagrodzenia za pracę.

Do kompetencji uznaniowej inspektora pracy należy bowiem, w myśl powołanego przepisu Konwencji Nr 81 MOP, ocena, w jaki sposób zareagować w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Wystąpienie jako akt nie będący decyzją administracyjną, nie zobowiązuje pracodawcy do wykonania jego wnioskowanej treści. Jedyny obowiązek adresata wystąpienia polega na udzieleniu odpowiedzi. Wystąpienie, bez względu na jego formę sprecyzowania, nigdy decyzją administracyjną poprawnie być nie może.

W konsekwencji, dla adresata wystąpienia nie ma żadnego zagrożenia w sferze ingerencji inspektora pracy środkiem pokontrolnym pod nazwą wystąpienie. Ten akt prawny nie podlega egzekucji administracyjnej, toteż wystąpienie nie wywołuje samo przez się żadnego zobowiązania po stronie jego adresata, poza zobowiązaniem informacyjnym.

Nie ma więc podstaw merytorycznych do twierdzenia, że zastępowanie nakazu płacowego wystąpieniem pociąga dla pracodawcy jakiekolwiek zagrożenie w świetle zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawa.

Wystąpienie inspektora pracy jest swoistego rodzaju sygnałem wskazującym na stwierdzone nieprawidłowości i sugerującym konieczność przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Niewykonanie przez pracodawcę wystąpienia inspektora pracy, w postaci w naszym przypadku niewypłacenia dodatku za pracę w porze nocnej, nie spowoduje z racji skierowanego wystąpienia żadnych negatywnych konsekwencji dla pracodawcy.

Dalszy tryb postępowania zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie będzie polegał na zarzucie niewykonania wystąpienia PIP, lecz na zarzucie nie wypłacenia pracownikowi należnego dodatku za pracę w porze nocnej, zgodnie z art. 151⁸ Kodeksu pracy.  W konsekwencji, odpowiedzialność pracodawcy za naruszenie przepisów o czasie pracy i wynagrodzeniu będzie niezależna od skierowanego wystąpienia.

Niezbędnym elementem aktu administracyjnego, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a  adresat jest związany tym jednostronnym działaniem.

Z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego jest uzależnione korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA z dnia 20.09.2006 r. II SA/Ol 456/06, LEX nr 193384).

W przypadku wystąpienia inspektora pracy nie mamy do czynienia z przesłanką władczego działania, gdyż merytoryczna treść wystąpienia nie zobowiązuje adresata do wykonania wskazanych w wystąpieniu wniosków. Jedyny obowiązek płynący z faktu otrzymania wystąpienia polega na udzieleniu odpowiedzi. Odpowiedź zaś może być pozytywna lub negatywna.

Ze względu na ten nie wiążący charakter wystąpienia, ewentualne zakwestionowanie treści wystąpienia rozpatrywane jest w trybie wewnętrznym w PIP na zasadach przewidzianych dla rozpatrywania skarg, ponieważ ustawodawca nie przewiduje trybu odwoławczego od wystąpienia i jest to zabieg celowy.

Wskazać bowiem trzeba, że podobna instytucja pod nazwą wystąpienie istnieje w kilku odrębnych ustawach, w tym także w ustawie z dnia 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 z późn. zm.).

Przewidziany tam tryb postępowania związany z kwestionowaniem treści wystąpienia sprowadza się wyłącznie do wewnątrznikowskiej analizy poprawności sformułowanych wniosków pokontrolnych i rzecz jasna żadnym jednostronnym rozstrzygnięciem administracyjnym nie jest (por. art. 60 cyt. ustawy z dnia 23.12.1994 r. o NIK).

Analogicznie, kwestionowanie treści wystąpienia przez adresata rozpatrywane jest w trybie wewnętrznym w PIP, na zasadach przewidzianych dla rozpatrywania skarg na czynności inspektora pracy. Wewnętrzne postępowanie skargowe przyjęte dla oceny poprawności wniosków wystąpienia organu PIP, jest formułą adekwatną do charakteru prawnego wystąpienia, jako aktu nie będącego decyzją administracyjną.

W konsekwencji, w sprawach dotyczących trybu skargowego, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII K.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie WSA z dnia 17.08.2005 r. I S.A./Wa 1271/04, Lex 191974).

Przeciwnie rzecz wygląda w przypadku nakazu, który jest decyzją administracyjną. Nakaz ostateczny zobowiązuje adresata do jego wykonania pod groźbą z jednej strony wszczęcia trybu egzekucji administracyjnej, a z drugiej strony trybu odpowiedzialności za niewykonanie nakazu w postaci postępowania o wykroczenie z art. 283 § 2 pk 7 K.p.  zagrożonego karą grzywny do 30.000.- zł.

Analogicznego trybu postępowania egzekucyjnego, czy wykroczeniowego w przypadku niewykonania wystąpienia nie ma, toteż tych dwóch odmiennych instytucji mylić nie należy.

Wystąpienie nie może więc być decyzją administracyjną, gdyż w istocie niczego władczo nie rozstrzyga, toteż brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do żądania od organów PIP, aby dla tego środka pokontrolnego stosowały procedurę przewidzianą dla wydania decyzji administracyjnej, gdyż wymagania dotyczące wystąpienia reguluje w sposób całościowy i szczególny, w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 36 cyt. ustawy o PIP.

Zgodnie z tym przepisem, wystąpienie, o którym mowa w art. 11 pkt 8 tej ustawy, powinno zawierać wnioski pokontrolne i ich podstawę prawną.  Adresat wystąpienia jest zobowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ PIP o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych.

Z zapisu tego wynika, że jedyne władcze rozstrzygnięcie związane z instytucją wystąpienia dotyczy wyznaczenia terminu na udzielenie odpowiedzi, który nie może być dłuższy niż 30 dni, ale może być krótszy, jeśli organ wydający wystąpienie uzna to za stosowne.

Obowiązek adresata ogranicza się do zawiadomienia  organu PIP o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Udzielenie odpowiedzi, rzecz jasna, musi być poprzedzone przeanalizowaniem przez adresata merytorycznej treści wystąpienia.

Formuła gramatyczna przyjęta przez ustawodawcę nie oznacza jednak obowiązku wykonania wniosków, jako samoistnego związania tymi wnioskami adresata wystąpienia. Oczywiście, każdy podmiot, do którego skierowano wystąpienie jest obowiązany przestrzegać obowiazujących przepisów prawa.

W związku z tym, ustawodawca zakłada, że wystapienie profesjonalnego organu kontroli i nadzoru nad warunkami pracy, będzie zawierać poprawne wskazania dotyczące przestrzegania przepisów prawa pracy i dlatego zasadniczo łączy odpowiedź z pozytywnym przestrzeganiem przez adresata przepisów prawa pracy.

W tych warunkach ustawodawca zakłada i domniemuje pozytywną odpowiedź na wystąpienie organu PIP. Nie oznacza to jednak, że instytucja wystąpienia jest rozstrzygnięciem władczym.

Gdyby tak miało być, wówczas ustawodawca powinien użyć zwrotu np. „...o terminie wykonania wniosków wystąpienia...” Sposób realizacji wniosku może natomiast polegać także na odmownej odpowiedzi, ponieważ sformułowanie "sposób" zawiera w sobie ocenną subiektywną cechę zależną od oceny adresata wystąpienia.

Wreszcie, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowania egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U.  z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Ustawodawca, jak widać z gramatycznego zapisu tej ustawy, odwołuje się do pojęcia decyzji administracyjnej, a decyzją taką w świetle ustawy z dnia 13.04.2007 r. o PIP, jest wyłącznie nakaz a nie wystąpienie.

Przedmiot regulacji problematyki wystąpieniowej objęty jest szeroko pojętym uznaniem administracyjnym, sprowadzającym się do tego, że inspektor pracy samodzielnie decyduje o tym, jaki środek pokontrolny podejmie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji, sąd administracyjny nie jest władny zarzucać organom PIP naruszenia  właściwości działania, jeżeli w sprawie o wynagrodzenie za pracę, inspektor pracy sporządzi wystąpienie zamiast wszcząć postępowanie administracyjne o wydanie decyzji administracyjnej pod nazwą nakaz.

Brak jest normatywnych podstaw do takiego zarzutu, właśnie ze względu na wskazane kompetencje uznaniowe organów PIP, a ponadto w takim przypadku nie mamy do czynienia ze stanem naruszającym czyjekolwiek prawa i to zarówno adresata nakazu, który jak wykazałem nie jest związany wnioskiem wystąpienia, ale także praw pracownika, któremu wynagrodzenie się należy, gdyż sporządzenie wystąpienia, czy wydanie nakazu nie wyłącza dochodzenia roszczeń o to wynagrodzenie przez sądem pracy.

Pracownik posiadając własne uprawnienia do dochodzenia roszczeń o wynagrodzenie, jest zupełnie niezależny od trybu postępowania inspektora pracy, czy to podjętego w formie wystąpienia, czy w formie decyzji. 

W przypadku wydania nakazu wypłaty wynagrodzenia, decyzja inspektora pracy ma charakter niepieniężny, toteż nie daje pracownikowi możliwości wyegzekwowania jego roszczeń względem pracodawcy.

Zarówno wystąpienie w sprawie wypłaty pracownikowi wynagrodzenia za pracę, jak i decyzja inspektora pracy w takiej sprawie, nie ograniczają pracownika w zakresie dochodzenia roszczeń o wynagrodzenie przed sądem pracy. Postępowania te, czyli inspektora pracy i sądu pracy o należne pracownikowi wynagrodzenie za pracę mają charakter odrębny.

Z tego powodu czynności kontrolne i pokontrolne inspektora pracy są zawsze podejmowane z urzędu, a nie na wniosek i dlatego w systemowej konstrukcji uprawnienia inspekcji pracy realizowana są w ramach przysługującego szeroko rozumianego uznania administracyjnego.

Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa uprawnieniem organu administrującego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Swoboda organu w tym zakresie jest pełna, co oznacza, że nawet w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania określonego przez przepis prawa rozstrzygnięcia, to organ mimo tego może odmówić podjęcia takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z dnia 8.02.2005 r. III SA/Wa 1206/04Lex nr 168018).

Reasumując, brak jest podstaw prawnych dla wymagania od organów PIP, aby w przypadku kierowania wystąpienia, zachowywały procedurę postępowania administracyjnego przewidzianą dla wydania decyzji administracyjnej, a także bezpodstawne są zarzuty dotyczące nieuprawnionego zastępowania nakazu wystąpieniem.

Ten wskazany, właściwy tryb pojmowania instytucji wystąpienia, o której mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o PIP, wynika z zasady zapisanej w powołanej Konwencji Nr 81 MOP. Niestety, mimo że funkcjonujemy już kilka lat w Unii Europejskiej, sądy nasze zbyt rzadko sięgają do wiążących Polskę unormowań międzynarodowych, które mają istotne znaczenie przy dokonywaniu wykładni prawa krajowego (zob. też artykuł Wystąpienie inspektora pracy).

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>