Indywidualne Porady Prawne specjalistów

Masz problem z prawem pracy? Opisz swój problem i zadaj pytania.
(zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje)

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych – część 5

Autor: Tadeusz M. Nycz • Opublikowane: 2011-07-25

W artykule autor omawia zagadnienia wynikające z przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.

W pierwszej części cyklu artykułów o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych omówiłem podstawowe założenia komentowanej ustawy oraz użyte przez ustawodawcę zwroty w niej zdefiniowane.

Wskazałem również, że kluczowym zagadnieniem dotyczącym stosowania tej ustawy jest poprawne rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, którego tłumaczenie może być dokonywane na podstawie ukształtowanych zasad orzecznictwa i wykładni doktrynalnej głównie z zakresu prawa administracyjnego, prawa cywilnego i prawa pracy.

W drugiej części omówiłem ogólne zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych, dokonując konkretyzacji na przykładzie organów Państwowej Inspekcji Pracy, a w trzeciej tryb postępowania obciążający kierownika urzędu lub innej jednostki organizacyjnej, która wypłaciła odszkodowanie na żądanie podmiotu, względem którego rażąco naruszono prawo.

W czwartej części wskazałem na przepisy sankcyjne, które mają zapewnić kierowanie wniosków do prokuratury okręgowej celem ustalenia, czy zaistniały przesłanki do wytoczenia powództwa o odszkodowanie przeciwko konkretnemu funkcjonariuszowi publicznemu, a także omówiłem zakres zmienionych przepisów innych ustaw.

Ocena ustawy w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa

Omawiana regulacja ma na celu ukrócenie przypadków nieprawidłowego stosowania prawa, wyrażonego w podejmowaniu głównie rozstrzygnięć administracyjno-prawnych w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Chodzi w niej zatem o ściganie tych funkcjonariuszy, którzy szczególnie niepoprawnie realizują ciążące na nich zadania publiczne. Już w fazie projektu tej ustawy podnoszono głosy krytyczne co do celowości jej wprowadzenia.

Pochodziły one, co zrozumiałe, głównie z kręgów administracji publicznej. W krytycznych ocenach projektu ustawy podnoszono sprzeczność kar administracyjnych z warunkami, w jakich funkcjonariusz publiczny stosuje prawo, często nieprecyzyjnie skonstruowane, posiadające rozbieżne wykładnie co do jego stosowania.

Zwracano też uwagę na uprawnienia administracji publicznej w zakresie tzw. uznania administracyjnego, które z natury rzeczy nadaje funkcjonariuszowi wydającemu decyzję administracyjną możliwość finalnego rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla strony.

Głosy krytyczne w części prognozowały też pewien skutek wprowadzenia tej ustawy, polegający na zastoju, zwłoce w wydawaniu rozstrzygnięć, ze względu na obawę co do ich słuszności i w konsekwencji strach przed dość pokaźną odpowiedzialnością odszkodowawczą.

Dzisiaj, gdy ustawa została wprowadzona i jej postanowienia są dosyć jasne, można pokusić się o wstępną ocenę celowości jej wprowadzenia. Odnoszę wrażenie, że podnoszone przez krytyków możliwości negatywnych skutków, jakie przyniesie ustawa, nie są w pełni uzasadnione.

Przede wszystkich trzeba skoncentrować się na pojęciu rażącego naruszenia prawa, którego obecnie wszyscy funkcjonariusze powinni się wystrzegać. Uzupełniająca przesłanka działania bez podstawy prawnej jest dość czytelna.

Otóż każdy funkcjonariusz publiczny, który podejmuje względem strony określone rozstrzygnięcie lub, szerzej mówiąc, wykonuje władzę publiczną, musi obowiązkowo zważać na to, czy jego działania mają oparcie w przepisach obowiązującego prawa.

Brak bowiem takiego umocowania prawnego może w efekcie doprowadzić do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a ta przesłanka stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania w myśl art. 417 K.c. i w następstwie tego odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego.

Dość bogate orzecznictwo sądowe na temat rażącego naruszenia prawa jest w zasadzie jednolite i niebudzące większych wątpliwości co do tego, kiedy do tak poważnego naruszenia prawa dochodzi.

Otóż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej stosuje określony przepis prawa materialnego i w ramach wydawanej decyzji przyjmie określony kierunek wykładni tego przepisu, przy czym istnieje odmienny sposób jego wykładni, wówczas nie może dojść do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W razie uchylenia wydanej w takich warunkach decyzji można będzie stwierdzić naruszenie prawa, ale nie w sposób rażący (por. wyrok NSA z dnia 26.05.2003 r. III SA 2347/01, Lex nr 158821, wyrok NSA z dnia 13.05.2003 r. III SA 2395/01, Lex nr 146076, wyrok NSA z dnia 25.10.2006 r. VI SA/Wa 1610/06, Lex nr 265653, wyrok NSA z dnia 20.10.2006 r. II FSK 113/06, Lex nr 281145).

Podobnie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wypowiadał się Sąd Najwyższy, stwierdzając, że dla ustalenia nieważności decyzji na tej podstawie nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia podstawy prawnej decyzji, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu konsekwencji prawnych wynikających z ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Pogląd taki był prezentowany w wielu rozstrzygnięciach Sądu Najwyższego w sposób jednolity, toteż można przyjąć, że jest to ukształtowany kierunek wykładni tego problemu (por. wyrok SN z dnia 20.12.1994 r. III ARN 71/94, OSNP 1995/13/156, podobnie w wyroku SN z dnia 8.04.1994 r. III ARN 15/94, OSNP 1994/3/36 oraz w wyroku z dnia 4.11.1994 r. III ARN 28/94, OSNP 1995/10/115).

W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzje swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania (por. wyrok SN z dnia 5.07.1996 r. III ARN 19/96, OSNP 1997/4/44).

Problem zatem na tle omawianej ustawy nie sprowadza się głównie do oceny stopnia naruszenia prawa w warunkach istnienia rozbieżnych wykładni prawa materialnego. Raczej mamy do czynienia z wątpliwościami na tle oceny rażącego naruszenia prawa z punktu widzenia naruszenia procedur, czyli zagadnień z zakresu prawa proceduralnego.

Ciężar ważności danej sprawy administracyjnej przechylać się więc będzie na poprawność proceduralną, w ramach której bardzo łatwo popełnić błąd w sztuce prawniczej. Będziemy mieli być może zbyt często do czynienia z poprawnymi decyzjami z punktu widzenia prawa materialnego, w stosunku do których będą stawiane zasadnie zarzuty naruszenia procedury.

W jaki sposób sądy będą podchodzić do tego zagadnienia, trudno przewidzieć, tym bardziej że w Polsce nie funkcjonuje legalna, czyli wiążąca wykładnia ustaw, która stanowiłaby gwarancję jednolitego poglądu na temat określonego naruszenia procedury.

W tym zakresie upatruję możliwości różnorodnego podejścia do tego zagadnienia, zwłaszcza przez sądy administracyjne, które w bieżących swoich rozstrzygnięciach nadających się do uogólniającego zastosowania nie wykazują bynajmniej jednolitości orzeczniczej.

W następstwie opisanego problemu omawiana ustawa może być wykorzystywana do skłaniania urzędników, by podejmowali określone rozstrzygnięcia w obawie przed ewentualną odpowiedzialnością odszkodowawczą lub jej brakiem, w razie gdy kierunek decyzji będzie poprawny politycznie.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>

Indywidualne Porady Prawne specjalistów

Masz problem z prawem pracy? Opisz swój problem i zadaj pytania.
(zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje)


Kodeks pracy

[Pobierz Kodeks pracy] Stan prawny – 1.01.2017 r. j.t. z zaznaczonymi zmianami.

Kodeks pracy

[Pobierz ustawę o PIP] Stan prawny – 1.03.2017 r. j.t. z zaznaczonymi zmianami.

Szukamy prawników » wizytówka Zadaj pytanie »