GLOSA do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r.I OSK 381/2008, LexPolonica nr 2263634 - pojęcie treści decyzji PIP

Teza rozstrzygnięcia

Pojęcie „treść” użyte w art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy odnosić wyłącznie do rozstrzygnięcia zawartego w nakazie wydanym w formie decyzji pisemnej, bądź stanowiącej wpis do dziennika budowy. Pojęcie to nie obejmuje zaś uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Przesłanki stanu faktycznego

Na mocy nakazu z dnia 25 kwietnia 2007 r. inspektor pracy zobowiązał pracodawcę do skierowania do innych prac pracowników nieposiadających wymaganych kwalifikacji do obsługi zbiorników LPG.

Odwołując się od wydanego przez inspektora pracy nakazu, pracodawca głównie podnosił, że nakaz ten nie posiadał uzasadnienia faktycznego i prawnego, co zdaniem odwołującego rażąco naruszało art. 21a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 6.03.1981 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 23, z późn. zm.).

Organ II instancji utrzymał w mocy nakaz inspektora pracy, uznając za błędny wymóg posiadania uzasadnienia faktycznego i prawnego w nakazie inspektora pracy. Zdaniem organu II instancji pojęcie „treść” nakazu odnosi się wyłącznie do jego sentencji.

W wyniku złożonej skargi, WSA podzielił pogląd pracodawcy co do tego, że nakaz inspektora pracy winien posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne, i na mocy wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku i poprzedzający ją nakaz.

Skargę kasacyjną złożył Okręgowy Inspektor Pracy w Białymstoku, szeroko uzasadniając ratio legis powołanego wyżej przepisu ustawy o PIP z 1981 r., który został podobnie zapisany w art. 33 ust. 1 pkt 1 obecnej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589).

W wyniku rozpatrzenia sprawy NSA skargę oddalił jako nieuzasadnioną, formułując jednak stwierdzenie określone w sentencji rozstrzygnięcia, które potwierdza tezę, iż nakaz inspektora pracy, jako organu I instancji PIP, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nieuzasadnioną, chociaż podzielił pogląd co do tego, że nakaz inspektora pracy nie musi posiadać uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Jednakże NSA dopatrzył się braku uzasadnienia faktycznego i prawnego w decyzji wydanej przez Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku. Ten fakt NSA uznał za mający istotny wpływ na wynik sprawy i jednocześnie rażąco naruszający wymagania przewidziane w art. 107 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589).

Mając na uwadze, że inspektor pracy jest zwolniony z podawania w nakazie uzasadnienia faktycznego i prawnego, organ II instancji winien tym bardziej wnikliwie konstruować decyzję odwoławczą, do której nie stosuje się wyjątku przewidzianego dla nakazu wydawanego w pierwszej instancji.

Analizując przepis art. 21a ust. 2 cyt. ustawy o PIP z 6.03.1981 r., NSA zauważył, że pojęcie treści odnosi się zarówno do nakazu pisemnego jak i do nakazu stanowiącego wpis do dziennika budowy. W konsekwencji NSA stwierdził, że nonsensowna byłaby argumentacja, że nakaz stanowiący wpis do dziennika budowy musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne.

NSA uznał ponadto, że stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie w wyniku uchwalenia i wejścia w życie nowej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589).

Ocena rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Rozstrzygnięcie NSA uznać trzeba za w pełni uzasadnione. Sąd skoncentrował się na ocenie formalno-prawnej wydanej decyzji, ponieważ jest to główny cel działania kontroli sądowej decyzji administracyjnych.

Sąd słusznie pominął kwestię merytoryczną, dotyczącą analizy prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną wydanego nakazu, uznając taką ocenę za przedwczesną, wobec de facto nierozpoznania odwołania w całości przez organ II instancji.

Podzielić należy pogląd NSA co do tego, że organy PIP nie mogą w sposób dowolny i niewyczerpujący przepisów proceduralnych wydawać rozstrzygnięć administracyjno-prawnych z powołaniem się jedynie na słuszność wynikającą z materialnych przepisów prawa administracyjnego.

Decyzja administracyjna ma swoje wymagania formalne, jest skierowana do strony, której organ musi rzeczowo wyjaśnić przyczyny, dla których w rozstrzygnięciu zajął takie a nie inne stanowisko.

Fakt, iż inspektor pracy został uwolniony przez ustawodawcę od obowiązku sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanego nakazu, nie oznacza, że organ II instancji nie ma obowiązku takiego uzasadnienia podać w swoim rozstrzygnięciu.

Wynika to stąd, że ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP, podobnie jak jej poprzedniczka z 1981 r., nie zawiera żadnych postanowień zwalniających organ II instancji z tego obowiązku. Nie można natomiast wyjątku dotyczącego organu I instancji przenosić na organ II instancji PIP.

Przeciwnie, zwolnienie inspektora pracy z obowiązku podawania w nakazie uzasadnienia faktycznego i prawnego nakłada na organ II instancji obowiązek szczególnej staranności w sporządzaniu rozstrzygnięć odwoławczych.

Organ II instancji, rozpatrujący odwołanie pracodawcy, musi ponownie przeprowadzić postępowanie w zakresie całokształtu sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, a nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania.

Uproszczony tryb postępowania administracyjnego zaprezentowany w niniejszej sprawie przez organ II instancji PIP nie mieści się w porządku proceduralnym przewidzianym przez przepisy K.p.a., które do organu II instancji w zakresie wymagań decyzji odwoławczej znajdują w pełni zastosowanie.

Glosowany wyrok ma szczególny walor praktyczny, ponieważ trafnie i przekonująco wyjaśnia brak obowiązku zamieszczania uzasadnienia w nakazie inspektora pracy, wydawanym na podstawie art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP.

Wskazać należy, że choć nakaz wydany był pod rządami starej ustawy, to jednak wyrok NSA zapadł już w nowym stanie prawnym, to znaczy pod rządami ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP, i dlatego słusznie NSA odniósł swoje rozważania prawne do obu tych ustaw.

W obu też przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie faktyczne i prawne nakazu inspektora pracy nie jest elementem obligatoryjnym tego rozstrzygnięcia administracyjnego, który to pogląd należy podzielić jako słuszny.

Wartość glosowanego wyroku sprowadza się szczególnie do tego, że NSA bardzo trafnie wykazał, z jakiego powodu nie może istnieć obowiązek sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego w nakazie inspektora pracy.

Tak poprzednia jak i obecna ustawa o PIP strukturę nakazu inspektora pracy w zakresie jego treści odnosi do nakazu wydawanego na piśmie i w formie wpisu do dziennika budowy (por. art. 34 ust. 2 ustawy z 13.04.2007 r. o PIP).

NSA bardzo słusznie zauważył, że nakaz wydany w formie wpisu do dziennika budowy nie może zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż taka sytuacja byłaby nonsensowna z praktycznego punktu widzenia.

Okoliczność ta, wobec wątpliwości na tle użytego przez ustawodawcę zwrotu „treść” nakazu, logicznie wyjaśnia ratio legis ustawy i tym samym rozwiązuje problem interpretacyjny mający bardzo istotne znaczenie praktyczne i przewijający się w wielu rozstrzygnięciach sądowych.

Na marginesie tej sprawy zauważyć można, że decyzje administracyjne wydawane przez organy PIP mają charakter nietypowy, co sprawia, że niekiedy wielość tych rozstrzygnięć przesłania wymagania formalno-prawne, jakim pełne dwuinstancyjne postępowanie administracyjne powinno odpowiadać.

Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP w art. 11 nie zobowiązuje organów PIP do każdorazowego wydawania rozstrzygnięcia administracyjno-prawnego, lecz jedynie do tego uprawnia.

W konsekwencji o celowości wydania nakazu decyduje wyłącznie sam inspektor pracy, gdyż przywrócenie stanu zgodnego z prawem może nastąpić przy użyciu innych niż decyzyjne środków oddziaływania na pracodawcę.

Taki sposób postępowania zgodny jest również z postanowieniami Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy... (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), która stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego w Polsce.

Kwestia celowości stosowania określonych środków pokontrolnych leży więc w gestii samych organów PIP, w tym Głównego Inspektora Pracy, który przy pomocy stosownych wytycznych może zmienić system funkcjonowania np. w kierunku zalecenia regulowania przy pomocy decyzji administracyjnej tylko spraw wyjątkowo istotnych.

Nadmiar wydawanych rozstrzygnięć administracyjno-prawnych nie może jednak naruszać ukształtowanych zasad postępowania administracyjno-prawnego opartych na ustawie o PIP i na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wiadomo, jakość i ilość pracy pozostają w stosunku naczyń połączonych... W konsekwencji zmniejszenie liczby wydawanych rozstrzygnięć administracyjno-prawnych może przyczynić się do zwiększenia jakości działalności decyzyjnej organów PIP.

Nie obniży to jednak oddziaływania nadzorczego ze strony organów PIP, gdyż zmobilizowanie pracodawcy do przestrzegania bezpieczeństwa i higieny pracy może polegać np. na wszczynaniu postępowania w sprawach o wykroczenia wobec stwierdzenia naruszenia tych przepisów, na co powszechnie pozwala blankietowy przepis art. 283 § 1 K.p.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>