GLOSA do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2008 r. II PK 330/07, OSNP z 2009 r. Nr 21-22, poz. 278 - wynagrodzenie burmistrza

Teza rozstrzygnięcia

Obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia burmistrza nie wymaga jego zgody.

Przesłanki stanu faktycznego

Powód od 18.11.2002 r. pełnił funkcję burmistrza. Rada Miejska w dniu 6.12.2002 r. ustaliła dla niego wynagrodzenie na kwotę ponad 6800 złotych. Kolejną uchwałą z dnia 28.08.2003 r. podwyższono wynagrodzenie do kwoty ponad 7000 złotych. Następnie uchwałą z dnia 26.02.2004 r. obniżono wynagrodzenie powoda do kwoty 5935 złotych.

Żadna z wymienionych uchwał nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Powód wystąpił z roszczeniem o wyrównanie wynagrodzenia do kwoty najwyżej dotychczas pobieranej, ponieważ nie wyrażał zgody na obniżenie wynagrodzenia.

Sąd Rejonowy oddalił roszczenie, uznając, że skoro do powoda – zatrudnionego na podstawie wyboru – art. 42 Kodeksu pracy nie znajduje zastosowania, to oznacza, że Rada Miejska posiada pełne kompetencje do ustalania wynagrodzenia powoda, w granicach przepisów określających widełki wynagrodzeniowe dla stanowiska zajmowanego przez powoda.

W wyniku złożonej apelacji sąd II instancji podzielił poglądy sądu I instancji. W skardze kasacyjne powód zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 11 i art. 29 § 4 i 5 Kodeksu pracy, a Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.

Argumentacja Sądu Najwyższego

Wedle zapatrywań składu orzekającego, w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje utrwalony pogląd, że w stosunku do pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru art. 42 K.p. nie znajduje zastosowania. Z drugiej strony ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani Kodeks pracy nie zawierają gwarancji stabilizujących wynagrodzenie za pracę.

Zdaniem Sądu Najwyższego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 11 K.p., ponieważ dotyczy on ustalania warunków stosunku pracy, czyli sfery jego nawiązania, a nie dotyczy zmiany tych warunków. Z przepisu tego nie da się wyciągnąć dalej idących wniosków, a zatem takich, że zgodne oświadczenie woli dotyczy także zmiany warunków nawiązanego stosunku pracy.

Sąd Najwyższy nie podzielił odmiennego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 10.01.2006 r. II OSK 424-05, Lex nr 196437.

Możliwość dokonania zmiany wynagrodzenia pracownika wykonującego pracę na podstawie wyboru powinna być oceniana, zdaniem Sądu Najwyższego, na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o pracownikach samorządowych.

Przepisy te przewidują dla tej kategorii pracowników określoną wysokość wynagrodzenia, a uprawnienia do jego określenia nadają wyłącznie radzie gminy. Powód nie twierdził, aby wysokość jego wynagrodzenia nie mieściła się w granicach przewidzianych przez te regulacje.

Przyznanie więc Radzie Miasta prawa do ustalania burmistrzowi wynagrodzenia za pracę oznacza, że ten element stosunku pracy jest definiowany jednostronnym władczym oświadczeniem woli organu stanowiącego gminy.

W konsekwencji, nawet skąpa regulacja prawna statusu pracowniczego burmistrza nie wyklucza możliwości zmiany jego wynagrodzenia w granicach obowiązujących przepisów, tak w górę, jak i w dół, bez zgody powoda.

Z tych względów Sąd Najwyższy stwierdził, że obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia burmistrza nie wymaga jego zgody i dlatego oddalił skargę kasacyjną.

Ocena rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego

Glosowany wyrok oceniam zdecydowanie krytycznie, uznając, że dla postawionej przez Sąd Najwyższy tezy wykładniowej brak jest jakiejkolwiek podstawy normatywnej. Sąd Najwyższy wykracza tym samym poza swoje kompetencje, gdyż przy pomocy wykładni zmienia istniejące prawo, do czego nie jest uprawniony.

Mamy tutaj do czynienia z typową normotwórczą działalnością Sądu Najwyższego, naruszającą, i to w sposób rażący, art. 7 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie to pokazuje ponadto, że skład orzekający SN nie rozumie istoty stosunku pracy. Wszystkie bowiem wyrażane przez Sąd Najwyższy tezy uzasadnienia glosowanego wyroku są błędne.

W pełni był trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący rażącego naruszenia art. 11 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem, nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika.

Wedle jednoznacznych poglądów doktryny prawa pracy art. 11 K.p. dotyczy zarówno nawiązania stosunku pracy, jak i każdej jego zmiany (por. np. B. Wagner, Kodeks pracy 2010 komentarz pod red. B. Wagner, Gdańsk 2010, str. 53 ust. 14).

Odmienny pogląd składu orzekającego Sądu Najwyższego jest całkowicie pozbawiony jakiejkolwiek racjonalnej argumentacji, gdyż stanowi zupełnie nonsensowną tezę, niemieszczącą się nawet w systematyce przepisów prawa pracy i utrwalonych, jednoznacznych kierunkach wykładniowych.

Jak wynika z obowiązujących kierunków doktrynalnych i orzeczniczych, wpisujących się zresztą w istotę stosunku pracy jako elementu zobowiązaniowego dla obu jego stron, każda zmiana istotnego elementu stosunku pracy wymaga zgody pracownika lub wypowiedzenia zmieniającego (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21.10.2003 r. I PK 512/02, OSNP 2004/22/380, a także moje artykuły w serwisie pt. Wypowiedzenie zmieniające 1-4 i zamieszczone tam orzecznictwo sądowe).

Gdyby miał istnieć w tym zakresie jakiś wyjątek, musiałby on wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, a takiego przepisu de lege lata nie ma. Wobec tego już sam fakt rażącego naruszenia art. 11 K.p., bądź co bądź stanowiącego podstawową zasadę prawa pracy, jest wystarczający do tego, aby stwierdzić błędność glosowanego wyroku.

Warto w tym miejscu przypomnieć, jaki charakter prawny posiadają podstawowe zasady prawa pracy w aspekcie tworzenia przepisów szczególnych w stosunku do Kodeksu pracy. Otóż wedle Tadeusza Zielińskiego przepisy szczególne w stosunku do Kodeksu pracy nie mogą zawierać postanowień, które byłyby sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa pracy (por. T. Zieliński Kodeks pracy – komentarz, pod red. T. Zielińskiego, Warszawa 2000, str. 108).

Podzielając ten pogląd, który notabene nie został zakwestionowany w doktrynie prawa pracy, uznać trzeba, że tak ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa o pracownikach samorządowych nie mogą poprawnie zawierać regulacji prawnych, które np. nadawałyby radzie gminy prawo jednostronnego ustalania i zmieniania wynagrodzenia burmistrza, wywołujące skutki prawne bez zgody zainteresowanego pracownika.

Taka regulacja prawna, jako rażąco sprzeczna z art. 11 K.p, stanowiącym podstawową zasadę prawa pracy, byłaby przepisem niedopuszczalnym, bo sprzecznym z podstawową zasadą prawa pracy. W tych warunkach dalsze wywody świadczące o błędności glosowanego wyroku właściwie można by zakończyć.

Stan faktyczny jest jednak taki, że ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach samorządowych nie zawierają takich postanowień, które byłyby sprzeczne z art. 11 K.p., czyli nie ma przepisu ustawy, który pozwalałby na odstępstwo od omówionej podstawowej zasady prawa pracy.

Sąd Najwyższy w swoim rozstrzygnięciu oparł się więc na jakimś nieistniejącym uregulowaniu prawnym i de facto przy pomocy swojej wykładni dokonał bezprawnie zmiany istniejącego stanu prawnego.

Drugi istotny wątek glosowanego wyroku zakłada, że wobec ukształtowanego poglądu tak doktryny jak i orzecznictwa sądowego na temat tego, że art. 42 K.p. nie znajduje zastosowania do stosunku pracy z wyboru, zdaniem SN oznacza przyzwolenie na to, aby tym pracownikom wolno było jednostronnie zmieniać wysokość wynagrodzenia poprzez jego podwyższenie jak i obniżenie.

Twierdzenie to jest z gruntu fałszywe, gdyż tak jak nawiązanie stosunku pracy wymaga zgodnego oświadczenia woli obu stron stosunku pracy, tak samo takiego oświadczenia wymaga każda zmiana uzgodnionego warunku tego stosunku, jakim w przypadku wyboru jest bez wątpienia wynagrodzenie za pracę.

Podwyższenie wynagrodzenia za pracę jest zwykle akceptowane przez pracownika w formie domniemania, natomiast obniżenie wynagrodzenia wymaga wyraźnego oświadczenia woli, gdyż w tym przypadku kwestia domniemania stosowana być nie może.

Prezentowanie przez Sąd Najwyższy poglądów wykładniowych sprzecznych z zobowiązaniowym charakterem stosunku pracy, bez wskazania wyraźnego przepisu ustawy pozwalającego na jednostronną zmianę istotnego warunku tego stosunku w postaci wynagrodzenia za pracę, jest szczególnie niepoprawne.

Całkowicie pozornym argumentem jest przy tym niestosowanie do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru art. 42 K.p., ponieważ w zakresie skutków niestosowania tego przepisu argumentacja logiczna prowadzi do przeciwnych wniosków.

Mianowicie art. 42 K.p. jest w stosunkach pracy wyjątkiem od cywilistycznej zasady, zgodnie z którą każdy warunek umowny, który ma ulec zmianie, wymaga zgody drugiej strony kontraktu.

Jeżeli więc w stosunku do pewnych grup pracowniczych, w tym do pracowników wykonujących pracę na podstawie wyboru, ustawodawca wyłączył, czy nie przewidział możliwości stosowania art. 42 K.p., to oznacza, że mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego zmiana w zakresie każdego warunku wymaga akceptacji drugiej strony.

Wyjątków od zasady, a takim wyjątkiem jest art. 42 K.p,. nie wolno przecież interpretować w sposób rozszerzający. Pogląd Sądu Najwyższego nie mieści się zatem w poprawnych kanonach wykładni prawa, w tym zarówno prawa pracy jak i prawa cywilnego, bez którego w zakresie podstawowych zasad prawo pracy funkcjonować nie może, o czym świadczy wyraźnie art. 300 K.p.

Reasumując, glosowany wyrok w sentencji poprawnie powinien stwierdzać, że:

obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia burmistrza wymaga jego zgody.

Na marginesie zauważyć można, że glosowany wyrok stanowi swoisty przykład będący konsekwencją nieliczenia się z fundamentalnymi założeniami i podstawowymi zasadami charakterystycznymi dla danych gałęzi prawa.

Takie orzekanie, wykraczające poza poprawne zasady wykładni, powoduje , że Sąd Najwyższy bezprawnie zmienia przy pomocy interpretacji istniejący stan prawny. Jest to niestety konsekwencja pozbawienia Trybunału Konstytucyjnego wydawania legalnej, wiążącej wykładni ustaw, co tym samym przyczynia się do niepotrzebnych sporów i jałowych dyskusji o rangach rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, nie przynosząc niczego korzystnego praktyce stosowania prawa.

W państwie demokratycznym, uporządkowanym i prawnie sprawnym, musi być instrument prawny, przy pomocy którego można zabezpieczyć w skali powszechnej jednolitość stosowania prawa, a w Polsce od 1997 r., czyli od wejścia w życie obecnej Konstytucji, takiego instrumentu nie ma i to jest zasadnicza wada naszego systemu prawnego, przekładająca się w praktyce na totalny chaos prawny.

Mamy bowiem poprawny wyrok NSA uznający, że zmiana wynagrodzenia wymaga zgody pracownika wykonującego pracę na podstawie wyboru, oraz drugi glosowany, przeciwny wyrok Sądu Najwyższego.

Żaden z nich nie ma waloru powszechnie wiążącego, co sprawia, że kolejne rozstrzygnięcia mogą przybierać nadal takie dualistyczne kierunki, co w żadnym razie nie sprzyja praworządności, sprawiedliwości, ani poczuciu pewności stosowania prawa w demokratycznym państwie.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>