Etos pracy urzędnika

Jan Paweł II w Sejmie RP w 1999 r. zwracał się do sfery publicznej naszego kraju, wskazując na jej pozytywne wzorce zachowań. Mówił, że bycie u władzy oznacza swoistego rodzaju posłannictwo dla dobra wszystkich a nie dla własnych korzyści.

Pisząc te słowa, ograniczam się do pracy urzędnika, jako podstawowego realizatora stanowionego prawa, od którego poprawności postępowania zależy rzeczywista praworządność. Urzędnik, czy to państwowy, czy samorządowy spełnia misję służenia prawu. Jest realizatorem organizowanych przez prawo stosunków społecznych.

Funkcja urzędnika nie jest więc zwykłą pracą. Niestety przez blisko pół wieku w poprzednim ustroju etos urzędniczy został całkowicie zapomniany, zresztą podobnie jak etos lekarza czy nauczyciela.

Zawody te, utożsamiano bezpośrednio z inteligencją i dlatego były utrzymywane na marnym poziomie materialnym. Państwo totalitarne mimo wielkich słów, nie było zainteresowane rzeczywistym rozwojem inteligencji skupionej w naturalny sposób w kręgach nauczycieli, lekarzy, czy urzędników.

Przeważały tutaj elementy polityczne, gdyż obawiano się tej inteligencji, aby czasem nie rozmontowała nieetycznego ustroju. Stan taki przez wiele lat deprecjonował te środowiska, często nie pozwalał na pozyskiwanie wartościowych jednostek.

W konsekwencji, spowodował upadek dobrej opinii w tej grupie zawodowej, przyczyniając się tym samym do złego stosowania obowiązującego prawa, do nieprawidłowego wdrażania nierzadko szczytnych idei, do kształtowania się korupcyjnego charakteru urzędnika.

Paradoksalnie przejęliśmy wzorce urzędnicze pochodzące jeszcze z okresu carskiej Rosji. Warto przypomnieć, że unifikacja prawa polskiego dokonywana od 1919 roku ze zlepku prawodawstwa trzech zaborów, ukształtowała stosunkowo dobrą kadrę urzędników, lekarzy czy nauczycieli w okresie międzywojennym.

Gdy chodzi o kadrę urzędniczą, w tym czasie wzorce zbliżano do postaw i zachowań typowych dla urzędnika galicyjskiego. Uznawano powszechnie, że wzorzec pruski, ślepego wykonawcy nie odpowiada postawie polskiej. Z kolei typowy urzędnik carskiej Rosji był niewiele wart, z uwagi na powszechnie panującą w tej sferze korupcję.

Po II wojnie światowej, budując polską kadrę urzędniczą, bazowano w znacznym zakresie na doświadczeniach przedwojennych, ale później, w miarę odchodzenia starszego pokolenia urzędniczego, usiłowano tworzyć rzekomy etos urzędnika socjalistycznego państwa, który jak z kalki przypominał wszelkie złe cechy administracji carskiej.

Zresztą w Związku Radzieckim, mimo zmiany ustroju, tak naprawdę mentalność urzędnicza niewiele odbiegała od tej z okresu Rosji carskiej.

Po zmianie ustroju w 1989 roku, stanęliśmy przed trudnym zadaniem budowania nowej rzeczywistości. Z oczywistych względów, musieli to czynić w zdecydowanej i przeważającej mierze urzędnicy urodzeni i wykształceni w PRL-u.

Mentalnościowo zakorzenione przez dziesiątki lat zachowania urzędnicze, nie mogły, rzecz jasna, przynieść dobrych rezultatów. Z tego względu, w zakresie budowy nowego ustroju wina za istniejące patologiczne stosunki obciąża zarówno sferę czysto polityczną, jak i sferę urzędniczą.

Oczywiście, polityków łatwiej identyfikować z nieprawidłowościami, gdyż są bardziej widoczni. Nie mniejsza jednak wina obciąża kadrę urzędniczą, tym bardziej, że w rzeczywistości funkcjonowania państwa o zasadniczym jego kierunku decyduje w znaczącej mierze kadra urzędnicza, a chyba nieco mniej polityczna.

Pisząc te słowa, nie mam na myśli piętnowania tej czy inne osoby, czy też poniżania zawodu urzędnika. Absolutnie nie, wręcz przeciwnie, chciałabym aby doszło do zmiany mentalnościowej w grupie urzędników, do kształtowania się tych elit w stylu dobrze pojmowanego wzoru urzędnika II RP.

Chcąc jednak cokolwiek zmienić, naprawić, trzeba najpierw dojść do sedna prawdy, ukazać przyczyny dla których istnieją patologiczne stosunki urzędnicze. Dopiero po rozpoznaniu całej prawdy można zastanowić się nad kierunkiem zmian. Bez dogłębnej analizy rzeczywistości jest to niemożliwe, a wszelkie podjęte kierunki naprawcze w istocie okażą się powierzchowne i prawdopodobnie w skutkach pozorowane.

Przyjąć więc trzeba do wiadomości, że istniejąca rzeczywistość w sferze urzędniczej jest zła. Sądzę, że tę prawdę mogą pokazać zwykłe badania socjologiczne, przy postawionym odpowiednio pytaniu na temat stopnia skorumpowania urzędników.

Wyniki zapewne potwierdzą powszechne sloganowe twierdzenie, że w Polsce nie da się niczego załatwić bez łapówki. Tego tematu nie potrzeba dalej zgłębiać, gdyż przeświadczenie społeczne o formach typowego zachowania urzędniczego jest wystarczające do tego, aby uznać tę typowość za prawdziwą.

Następnym krokiem będą rozważania na temat zmiany złej sytuacji. Oczywiście, proces odnowy kadry urzędniczej nie jest prosty. Mentalności nie zmienia się z poniedziałku na wtorek. Rzecz jednak polega na tym, że trzeba stworzyć rzeczywiste a nie pozorowane warunki do tego, aby kadra urzędnicza mogła się zmienić.

Aby typowy pogląd o jej zachowaniu ewoluował w dobrym kierunku, trzeba pamiętać, że bez stworzenia podstaw do rozpoczęcia takich zmian, w rzeczywistości naprawy nie będzie. Niniejsze słowa są jedynie przyczynkiem do dyskusji na ten temat, stąd nie można ich odczytywać jako jakiegoś kompleksowego, ze wszystkimi szczegółami, planu.

Utworzyliśmy w Polsce służbę cywilną i słusznie. Przewidzieliśmy konieczne kwalifikacje dla tej służby i dobrze. Niestety, dokonywano z przyczyn politycznych błędnych kolejnych zmian ustawy o służbie cywilnej, co w konsekwencji nie przyczyniło się do poprawy ale do pogorszenia sytuacji.

Pierwszy problem sprowadza się więc do założenia rzeczywistej stabilności służby urzędniczej. Przykładowo, jeśli po wyborach zmieniają się wojewodowie, to jest to zjawisko prawidłowe. Ale nowy wojewoda nie powinien następnie robić żadnej rewolucji w urzędzie wojewódzkim, gdyż kadra urzędnicza od dyrektora generalnego w dół ma być stabilna i funkcjonująca niezależnie od zmian politycznych.

Zmiany zaś mogą być dokonywane tylko wówczas, gdy zachodzi ich merytoryczna potrzeba z uwagi na np. niewykonywanie, czy złe wykonywanie zadań przez danego urzędnika. Urzędników złych, należy spokojnie, sprawiedliwie ale konsekwentnie usuwać z zajmowanych stanowisk.

Drugi problem, to kwestia wynagradzania urzędników. Stworzyliśmy ustawę „kominową”, zmierzającą do ograniczenia najwyższych przywilejów materialnych, ale to wszystko co istnieje nadal, nie układa się w jakiś spójny system.

Zarówno administracja państwowa jak i administracja samorządowa utrzymywane są  z pieniędzy publicznych, z pieniędzy podatników. W strukturze tej administracji istnieje pewna hierarchia, w związku z tym w strukturze płacowej ta hierarchia winna być także zachowana.

Nie może być tak, aby urzędnicy np. urzędu marszałka województwa zarabiali więcej niż urzędnicy urzędu wojewody. Już nie wspominając o innych zróżnicowaniach nawet na poziomach zupełnie sobie nie odpowiadających.

Urzędnicy marszałka województwa i wojewody powinni być wynagradzani w sposób porównywalny, jeśli nie z pewną przewagą dla urzędu wojewódzkiego, jako urzędu przedstawiciela administracji rządowej, jakim jest wojewoda.

Trzecie istotne zagadnienie, to struktura potrzebnych urzędów i liczba urzędników, która powinna być dostosowana do rzeczywistych potrzeb a nie do rozrastającej się zbędnie biurokracji. W tym zakresie istnieje stała potrzeba odformalizowania szeregu działań, zmierzania do celu najprostszymi środkami, bez zbędnej biurokracji.

Działań naprawczych nie można przeprowadzać w sposób pozorowany. Nie można również w sposób spektakularny dokonywać porównań statystycznych szeroko rozumianej kadry urzędniczej z taką kadrą w innych państwach Unii Europejskiej.

Typowym błędnym przykładem, jaki przychodzi mi na myśl, jest statystyka naprawcza wymiaru sprawiedliwości dokonana przez byłą minister tego resortu.  Dokonano porównań statystycznych liczb sędziów w Polsce i we Francji i ustalono, że liczba sędziów u nas jest większa. W konsekwencji, minister doszła do wniosku, że problem tkwi w złej organizacji wymiaru sprawiedliwości.

Poleciła więc prokuratorom przyspieszyć pewną liczbę załatwianych spraw, co też nastąpiło, a następnie szczyciła się medialnie osiągnięciami. Odeszła i wszystko wróciło do poprzedniej złej normy. Dlaczego?

Dokonano bowiem błędnej analizy porównawczej liczby sędziów i prokuratorów, nie uwzględniając przy tym istotnych parametrów (w Polsce i we Francji) rzutujących na pracę urzędników wymiaru sprawiedliwości, w szczególności takich jak:

• liczba spraw wpływających do sądów i prokuratur,

• instytucjonalne rozwiązania pozwalające na stosowanie uproszczonych procedur,

• okresu przejściowego w Polsce budującej i rozwijającej organy wymiaru sprawiedliwości np. sądownictwo administracyjne, które to problemy zabierają znaczną liczbę godzin czasu pracy, który w ukształtowanym wymiarze sprawiedliwości może być przeznaczony na działania czysto merytoryczne.

Kolejny problem związany z funkcjonowaniem szeroko rozumianej kadry urzędniczej, to wdrażanie prawa unijnego i zachłystywanie się zachodnimi wzorcami przejmowanymi przez nas często bezmyślnie, bez właściwej merytorycznej oceny.

Jesteśmy już w Unii Europejskiej, toteż zasadniczo spełniliśmy podstawowe wymagania warunkujące członkostwo. Teraz trzeba spokojnie podchodzić do wszelkich dokonywanych na zachodnich wzorcach zmian.

Trzeba przecież pamiętać, że nie zawsze dane rozwiązanie funkcjonujące nawet powszechnie w państwach UE jest godne naśladowania. Niekiedy nasze jest lepsze i oni nam tego zazdroszczą a my nie potrafimy docenić, tego, co sami posiadamy.

Na przykład, we wszystkich państwach unijnych istnieje inna niż u nas struktura podległości inspekcji pracy. Czy to ma oznaczać, że winniśmy zmierzać do unifikacji i dokonywać zmian podporządkowania, które jest ocenione jako lepsze, którego przedstawiciele misji inspekcji pracy wizytujący Polskę nam zazdrościli? Oczywiście, że nie.

Powinniśmy natomiast rozważyć, co w funkcjonowaniu Państwowej Inspekcji Pracy szwankuje mimo dobrego podporządkowania Sejmowi RP. Pisałam o tym w artykule „Pożegnanie z biurokracją” Atest-Ochrona Pracy z 2003 nr 2, ale najwyraźniej Główny Inspektor Pracy nie ma siły sprawczej na dokonanie zmian, natomiast Rada Ochrony Pracy, wpisując się w zły obraz funkcjonowania parlamentarzystów, też niczego nie zdziałała.

Nie należy więc w żadnym razie, posługując się swoistego rodzaju „wytrychem” w postaci Unii Europejskiej, dokonywać nierozważnych zmian lepiej funkcjonujących u nas rozwiązań. Niestety, medialnie przyjęło się, że hasło „Unia Europejska” jest w tej chwili rzeczywistym  wytrychem pozwalającym na wprowadzanie różnego rodzaju zmian wdrożeniowych na wzór zachodni, bez uprzedniego przeanalizowania potrzeby, zasadności i rzeczywistej celowości.

Urzędnik nie może funkcjonować poprawnie, jeżeli system ustrojowy nie zapewni względnej gwarancji jednolitego stosowania prawa. Aksjomatem jest to, że nie ma możliwości stanowienia idealnego prawa. Ono zawsze będzie w większym lub mniejszym stopniu budzić wątpliwości interpretacyjne.

System ustrojowy musi natomiast dążyć do tego, aby problemy interpertacyjno-wykładniowe występowały w stopniu mniejszym a nie większym. Na straży praworządności w tym zakresie musi stać ustawowo umocowany organ do wydawania legalnej wykładni ustaw, właśnie w tych sprawach, które budzą powszechne wątpliwości.

Takim organem u nas do 1997 roku był Trybunał Konstytucyjny i powinien nim być nadal. Bez stworzenia pewnej gwarancji stabilnego stosowania prawa nie da się żądać od urzędnika praworządnego postępowania.

Nie można urzędnika w rzeczywistości rozliczyć z rzetelnego zgodnego z prawem działania. Istnieje bowiem bardzo proste usprawiedliwienie w postaci różnych rozbieżnych wykładni obowiązującego prawa, które pozwalają urzędnikowi zachować się w określony niekoniecznie rzeczywiście poprawny sposób i uniknąć odpowiedzialności.

Rozwiązanie tego problemu nie może jednak polegać na tym, aby ustawowo, majątkowo obciążyć urzędnika odpowiedzialnością za podejmowane decyzje. Można to zrobić natomiast jedynie wówczas, gdy system ustrojowy wskaże organ uprawniony do wydawania legalnej wykładni ustaw.

Urzędnik nie może być bowiem postawiony w sytuacji bez wyjścia, bo to prowadzi do pozorowanej a nie rzeczywistej poprawy i stąd już krok do anarchii.

Prawo musi w praktyce nabrać rzeczywistego znaczenia. Wraz z odpowiedzialnością za własne czyny, urzędnik musi być świadom tego, że istnieje realna możliwość rozliczenia go zarówno z pracy dobrej, jak i z pracy złej.

Dążąc do takiej rzeczywistości, trzeba jednak pamiętać o niezbędnych warunkach tej naprawy. O tym, że tylko systemowo spójne rozwiązanie może przynieść pozytywne efekty. O tym, że cząstkowe, wybiórcze zmiany pogarszają jedynie istniejący stan.

Na koniec, ważny warunek wpływający w sferze psychologicznej na postawę przeciętnego urzędnika. Wedle zasady, że przykład idzie z góry, każdy urzędnik musi zobaczyć, że najwyższy urzędnik w Polsce jest godnym wzorem do naśladowania.

Nie tylko mówi o tym, że pragnie praworządności, ale ją sam realizuje, nie medialnie na pokaz, ale w sposób rzeczywisty, na co dzień, tak w sferze prawa, jak i moralności jest człowiekiem godnym do naśladowania.

Ten krótko zakreślony rys naprawczy zawodu urzędniczego pokazuje, jak głębokie i systemowo wszechstronne zmiany nas czekają w celu poprawy postawy urzędniczej. W celu żmudnego, stopniowego budowania etosu urzędnika polskiego na wzór w znacznej mierze oparty na postawie urzędnika II RP.

Maria Schumann

Felieton wchodzi w skład darmowego eBooka Testament Papieża, który znajduje się w serwisie Dobry eBook. Aby pobrać eBook, zarejestruj się w serwisie Dobry eBook a następnie przejdź do działu Darmowe eBooki.

Jeśli spodobał Ci się felieton, przeczytaj więcej w serwisie Dobry eBook!

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>