GLOSA do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2011 r., II SA/Rz 1107/10 (niepublikowany)- emerytury pomostowe - sanitariusz

Tezy rozstrzygnięcia

1. Pojęcie „personel medyczny”, o którym mowa w pkt 23 załącznika Nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656), nie może być wykładane poprzez definicję „zawodu medycznego”, gdyż „personel medyczny” jest pojęciem szerszym.
2. Brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 K.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony.

Przesłanki stanu faktycznego

Decyzją z dnia 23.09.2010 r. okręgowy inspektor pracy w R. po rozpatrzeniu odwołań 4 pracowników SPZOZ w L. utrzymał w mocy decyzje inspektora pracy umarzające postępowanie o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Organ II instancji stwierdził, że analiza wyników przeprowadzonej kontroli w SPZOZ w L. wykazała, że wymienieni pracownicy zatrudnieni byli na stanowisku sanitariusza szpitalnego w Oddziale Psychiatrii w SPZOZ w L., a do ich obowiązków należały czynności pomocnicze przy obsłudze i opiece nad pacjentami.

W szczególności pracownicy ci dbali o utrzymanie czystości pokoi i sprzętu znajdującego się w salach chorych oraz obsługiwali ich w zakresie toalety, karmienia, udzielali pomocy pielęgniarkom przy wszelkich czynnościach przy chorych, przy których jest niezbędna asysta drugiej osoby.

Organ odwoławczy, rozpatrując odwołania od rozstrzygnięć I instancji, powołał się na wyjaśnienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zawarte w opracowaniu „Terminologia wybranych pojęć w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych z dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz wyjaśnienia dotyczące niektórych rodzajów prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, udzielone w związku z zapytaniami ubezpieczonych i płatników składek z dnia 18 maja 2010 r. (opubl.: www.emeryturypomostowe.gov.pl).

W jednobrzmiących skargach do WSA pracownicy zakwestionowali rozstrzygnięcie I i II instancji, domagając się dopuszczenia dowodu z opinii prawnej dotyczącej pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze Biura Analiz Sejmowych BAS-WAL-1175/10, interpelacji poselskiej nr 14563 z dnia 9 lutego 2010 r., odpowiedzi MPiPS z dnia 18 marca 2010 r., interpelacji poselskiej z dnia 9 marca 2010 r. nr 14566 oraz odpowiedzi Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2010 r., a organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku rozpatrzenia sprawy uchylił decyzje I i II instancji jako wydane z naruszeniem prawa.

Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.). Zgodnie z art. 12 cyt. ustawy o PIP w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się do postępowania przed organami PIP przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zważywszy na to, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 11a ustawy o PIP, nie jest objęte odmiennym uregulowaniem w tej ustawie, do postępowania tego mają w zupełności zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W doktrynie prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Natomiast umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji, przy czym umorzenie takie w myśl art. 105 K.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy przeprowadzenie postępowania stało się z jakiejś przyczyny bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 K.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony.

Organy I i II instancji PIP przy wydawaniu rozstrzygnięć naruszyły więc przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego decyzje obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 2 w związku z art. 136 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn zm.).

Jednocześnie WSA zalecił organom PIP, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wzięły pod uwagę, że pojęcie „personel medyczny” jest pojęciem szerszym od zdefiniowanego ustawowo pojęcia „osób wykonujących zawód medyczny”.

Zdaniem Sądu, każda osoba wykonująca zawód medyczny może wchodzić w skład personelu medycznego, ale nie odwrotnie, co oznacza, że pod pojęciem „personelu medycznego” należy rozumieć także inne osoby wykraczające znaczeniowo poza pojęcie „osób wykonujących zawód medyczny”.

Ocena rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Glosowane rozstrzygnięcie jest kolejną oceną sądową poprawności postępowania organów PIP (por. glosę do wyroku WSA w Lublinie z dnia 23.11.2010 r.), wskazującą zarówno na uchybienia proceduralne jak i na właściwy sposób interpretacji wyrażeń ustawowych zawartych w ustawie o emeryturach pomostowych.

Moim zdaniem, glosowane rozstrzygnięcie zasługuje na pełną aprobatę. Należy podzielić w pełni pogląd WSA, że zwrot „personel medyczny” nie może być utożsamiany z pojęciem „osób wykonujących zawód medyczny”.

WSA, kierując do organów PIP zalecenia dotyczące kierunku interpretacyjnego pojęcia „personel medyczny”, nie dokonał szczegółowej analizy tego zwrotu, być może dlatego że zwrot ten został dostatecznie i wyczerpująco omówiony we wcześniejszym wyroku WSA w Lublinie z dnia 23.11.2010 r.

W aktualnych warunkach upowszechniania rozstrzygnięć sądowych pojawiają się one bardzo szybko na stronach internetowych orzecznictwa sądów administracyjnych, toteż posiłkowanie się innymi rozstrzygnięciami, mające wpływ na ujednolicanie kierunku wykładni, uznać należy za działalność sprzyjającą jednolitości stosowania prawa.

Nie mniej jednak każde rozstrzygnięcie sądowe stanowi odrębną sprawę administracyjną, toteż wskazane jest, aby przy kształtowaniu kierunku wykładni WSA uzasadniał argumentacyjnie swoje stanowisko bądź wprost, bądź pośrednio w postaci np. wskazania wyroku, którego motywy uzasadnienia podziela.

W myśl art. 18d pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej pod pojęciem „osoby wykonującej zawód medyczny” należy rozumieć osobę, która na podstawie odrębnych przepisów uprawniona jest do udzielania świadczeń zdrowotnych, oraz osobę legitymującą się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny.

Wyraźna definicja tego pojęcia jest podmiotowo ukierunkowana na daną osobę, bez względu na jej podstawę prawną wykonywania zawodu. Może to być zatem pracownik albo osoba wykonująca pracę na podstawie jakiejś umowy cywilno-prawnej.

Tymczasem pkt 23 zał. Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych odnosi się wyłącznie do osób wykonujących pracę na podstawie stosunku pracy, a w najszerszym zakresie na podstawie umowy o pracę.

Świadczy o tym wyraźny zapis art. 3 ust. 4 i 5 ustawy o emeryturach pomostowych, które określają zakres podmiotowy regulacji tej ustawy w sferze wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Praca o takim charakterze nie dotyczy osób wykonujących ją na innej podstawie niż stosunek pracy, czyli znajduje zastosowanie wyłącznie do pracowników.

Biorąc to pod uwagę, przy analizie pojęcia „personel medyczny” oraz „osoby wykonujące zawód medyczny” trzeba wziąć pod uwagę, że zamiar jednakowego traktowania tych zwrotów wymaga przytoczenia konkretnych argumentów świadczących o tym, że ze względu na jakieś szczególne okoliczności pojęcia te należy rozumieć identycznie.

Takich zaś argumentów na poparcie zajętego stanowiska wykładniowego organy I i II instancji PIP nie przedstawiły, przyjmując formalnie kierunek wyjaśnień zaprezentowany przez resort pracy.

Podstawą uchylenia decyzji obu instancji PIP było jednak niewłaściwe rozpoznanie sprawy, a właściwie nierozpoznanie jej w ogóle, gdyż obie decyzje sprowadzały się do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a.

Podzielić należy pogląd WSA, że w warunkach ustalonego stanu sprawy brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zaszła jakakolwiek okoliczności świadcząca o bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia.

W związku z tym oczywistym błędem organów PIP należy zwrócić uwagę, że umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją wyjątkową, która może znaleźć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy stan faktyczny w sposób obiektywny wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Umorzenie postępowania może zatem poprawnie nastąpić wówczas, gdy pracownik cofnie złożoną skargę do PIP w sprawie umieszczenia go w wykazie osób wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze.

Umorzenie w tym przypadku jest poprawne dlatego, że strona uprawniona do żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego wycofuje swoje żądanie, co daje podstawę do legalnego stwierdzenia, że jego przeprowadzenie jest zbędne, czyli wola strony zwalnia organ administracji z obowiązku przeprowadzenia tego postępowania.

Innym przykładem umorzenia postępowania może być, w typowych warunkach, śmierć strony, gdyż wówczas brak jest podmiotu, na rzecz którego ma być wydana decyzja administracyjna.

W sytuacji natomiast, gdy pracownik zaprzestał wykonywania pracy u danego pracodawcy, lecz żąda, aby został umieszczony na liście osób wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a.

W takim przypadku nie istnieje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ umieszczenie pracownika na liście osób wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze wywołuje określone skutki prawne w postaci obowiązku opłacania składki przez pracodawcę na Fundusz Emerytur Pomostowych.

Obowiązek opłacania tej składki, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych powstaje z dniem rozpoczęcia przez pracownika pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a ustaje z dniem zaprzestania wykonywania tych prac.

W konsekwencji, jeśli pracownik pracował w omawianych warunkach po dniu wejścia w życie ustawy o emeryturach pomostowych, czyli zasadniczo od 1 stycznia 2009 r., to fakt późniejszego rozwiązania stosunku pracy nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego.

Nieumieszczenie pracownika na omawianej liście powoduje, że pracodawca nie odprowadza składki na Fundusz Emerytur Pomostowych, natomiast decyzja PIP nakazująca takie umieszczenie powoduje powstanie obowiązku opłacania składki od dnia faktycznego wykonywania pracy w takich warunkach, nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2009 r.

Biorąc to pod uwagę, należy uznać, że rozwiązanie przez pracownika stosunku pracy nie uprawnia organu PIP do wydania decyzji w sprawie umorzenia postępowania, lecz sprawa powinna być merytorycznie rozpatrzona.

Innymi słowy organ I instancji winien ustalić, czy za okres zatrudnienia u danego pracodawcy żądający wpisu na listę powinien, czy nie powinien, być na niej umieszczony. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ PIP ustali przesłanki uzasadniające wpis na listę, to powinien wydać nakaz umieszczenia pracownika na tej liście w okresie wykonywania przez niego pracy u danego pracodawcy.

Umorzenie zaś postępowania administracyjnego w takim stanie faktycznym powinno, analogicznie jak w niniejszej sprawie, uznane zostać za rozstrzygnięcie wadliwe, gdyż eliminuje merytoryczne rozpoznanie sprawy i tym samym świadczy o bezpodstawnym, niewłaściwym zastosowaniu art. 105 K.p.a.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>