GLOSA do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2010 r., III SA/Lu 336/10 (niepublikowany)- emerytury pomostowe - salowy

Teza rozstrzygnięcia

Salowego zatrudnionego w Klinice Psychiatrii zalicza się do personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 załącznika Nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656).

Przesłanki stanu faktycznego

Decyzją z dnia 14.07.2010 r. okręgowy inspektor pracy w L. po rozpatrzeniu odwołania SPZOZ w L. utrzymał w mocy decyzję inspektora pracy z dnia 2.06.2010 r. nakazującą umieszczenie Ryszarda D. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Organ II instancji stwierdził, że analiza wyników przeprowadzonej kontroli w SPZOZ w L. wykazała, że Ryszard D. zatrudniony jest na stanowisku salowego w Klinice Psychiatrii, a do jego obowiązków należy m.in. pomoc pielęgniarkom przy wykonywaniu iniekcji, zabiegów medycznych i pielęgnacyjnych pacjentom agresywnym, ich unieruchamianie dla potrzeb przeprowadzenia koniecznego zabiegu lub innej czynności.

Z oceny ryzyka zawodowego opracowanego dla stanowiska salowy w Klinice Psychiatrii wynika, że przy wykonywanej pracy salowy narażony jest m.in. na agresję pacjenta i stres z tym związany.

Pracodawca w odwołaniu powołał się na stanowisko Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia z dnia 23 lipca 2009 r. stwierdzające, że personel medyczny, o którym mowa w pkt 23 zał. Nr 2 do omawianej ustawy, to osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.).

Organ II instancji nie podzielił tego poglądu, uznając, że pojęcie „personel medyczny” ma charakter szerszy od pojęcia „osób wykonujących zawód medyczny”, przy czym brak jest argumentów stricte normatywnych na poparcie stanowiska prezentowanego przez odwołującego się i dlatego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

Pracodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując dotychczasowe swoje twierdzenia, a organ II instancji także powtórzył swoje argumenty, wnosząc o oddalenie skargi. WSA po analizie stanu prawnego stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i skargę oddalił, wyrażając pogląd sformułowany w sentencji.

Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

WSA przeanalizował treść art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych i uznał, że chociaż te przepisy zawierają definicję pojęciową prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to jednak – wobec ustalonych w załącznikach do ustawy katalogach zamkniętych tych prac – nie ma potrzeby badania, czy każdy rodzaj pracy spełnia wymagania odpowiedniej definicji.

Przedmiotem oceny pozostał pkt 23 zał. Nr 2 do omawianej ustawy, przewidujący: „prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19.08.1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego”.

Zdaniem WSA, opis zadań ciążących na Ryszardzie D. oraz opracowana ocena ryzyka zawodowego na zajmowanym przez niego stanowisku potwierdzają spełnienie przesłanek, o których mowa w pkt 23 zał. Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.

Elementem spornym między pracownikiem a pracodawcą był zakres rozumienia pojęcia „personel medyczny”. Zdaniem Sądu, z uwagi na brak normatywnej definicji tego pojęcia, należy w tym wypadku odwołać się z jednej strony do słownikowego, potocznego rozumienia tego wyrażenia, a z drugiej strony do zwrotu „pracownik działalności podstawowej” użytego w przepisach § 2 rozporządzenia MZiOS z dnia 8.06.1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 52, poz. 543).

Zestawienie tych zwrotów pozwala na stwierdzenie, że salowy mieści się w pojęciu „pracownika działalności podstawowej” i tym samym mieści się w pojęciu „personel medyczny”.

Biorąc zatem pod uwagę, że pojęcie „personel medyczny” nie jest tożsame ze zwrotem – „osoby wykonującej zawód medyczny”, brak było podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji i dlatego WSA skargę oddalił.

Ocena rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia były decyzje wydawane przez organy PIP na mocy art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.), które to uprawnienie zostało nadane organom PIP z dniem 1 stycznia 2009 r.

Rozstrzygnięcie Sądu ma zatem charakter nowatorski, zważywszy na krótki okres stosowania powołanych przepisów. Tym bardziej zatem zasługuje ono na szczególną analizę ocenną, gdyż kształtuje określony sposób interpretacji przepisów ustawy o emeryturach pomostowych, w zakresie działalności organów PIP, wykraczającej poza typowe zadania inspekcji pracy.

Moim zdaniem, glosowane rozstrzygnięcie zasługuje na pełną aprobatę. Właściwie głównym elementem rzutującym na rozstrzygnięcie było wyjaśnienie pojęcia „personel medyczny”, który to zwrot został odmiennie zinterpretowany przez Departament Prawny Ministerstwa Zdrowia.

Należy podzielić w pełni pogląd WSA, że zwrot: „personel medyczny” nie może być utożsamiany z pojęciem „osób wykonujących zawód medyczny”. WSA słusznie pomocniczo powołał przepisy § 2 rozporządzenia MZiOS z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 52, poz. 543), które definiują pojęcie – „pracownik działalności podstawowej”.

W myśl tego przepisu „pracownik działalności podstawowej” to:

• pracownik medyczny, który ukończył wyższe studia medyczne, lub
• pracownik medyczny, który ukończył średnią szkołę medyczną, lub
• pracownik, który uzyskał wykształcenie wyższe inne niż medyczne i posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe mają zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych, lub
• pracownik, który uzyskał wykształcenie średnie inne niż medyczne i posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe mają zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych.

Jednakże w stanie faktycznym sprawy Ryszard D. nie posiada wykształcenia średniego lecz zasadnicze zawodowe, stąd analizując pojęcie „pracownika działalności podstawowej” można mieć wątpliwości co do zakwalifikowania go do tego grona, z uwagi na brak wymogu w zakresie wykształcenia.

WSA przy wykładni pojęcia „personel medyczny” oparł się jednak zasadnie na przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, z późn zm.).

Chodzi tutaj o rozporządzenie MZiOS z dnia 23 sierpnia 1995 r. w sprawie sposobu stosowania przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 103, poz. 514), z którego treści wynika, że niezależnie od lekarza lub pielęgniarki, którzy w określonych stanach faktycznych są uprawnieni do zlecenia przymusu fizycznego, wykonanie tegoż może, czy wręcz nawet musi, być zlecone osobom asystującym, na co wskazuje potrzeba skutecznego zastosowania tego środka.

Można zatem zasadnie twierdzić, że salowy, w szczególności mężczyzna, z uwagi na posiadane predyspozycje, jest osobą niezbędną do uczestniczenia i wykonywania poleceń czy to lekarza, czy to pielęgniarki w zakresie zastosowania przymusu fizycznego wobec pacjenta.

WSA na podstawie analizy ustalonego stanu faktycznego potwierdził również, że sam pracodawca zalicza do personelu medycznego osoby, które niewątpliwie nie należą do grona osób wykonujących zawód medyczny. Takimi pracownikami są psycholodzy, czy instruktorzy terapii zajęciowej.

Wszystko, co powyżej powiedziano, doprowadzić mogło WSA do słusznego wniosku, że pojęcie „personel medyczny” jest zwrotem znacznie szerszym aniżeli pojęcie „osoba wykonująca zawód medyczny” i dlatego doszło zasadnie do oddalenia skargi, gdyż w wydanej ostatecznej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa materialnego.

Oprócz argumentów przytoczonych przez WSA, można także dodać inne, które jeszcze wzmocnią glosowane rozstrzygnięcie.

W myśl art. 18d pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej pod pojęciem osoby wykonującej zawód medyczny należy rozumieć osobę, która na podstawie odrębnych przepisów uprawniona jest do udzielania świadczeń zdrowotnych, oraz osobę legitymującą się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny.

Wyraźna definicja tego pojęcia jest podmiotowo ukierunkowana na daną osobę, bez względu na jej podstawę prawną wykonywania zawodu. Może to być zatem pracownik albo osoba wykonująca pracę na podstawie jakiejś umowy cywilno-prawnej.

Tymczasem pkt 23 zał. Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych odnosi się wyłącznie do osób wykonujących pracę na podstawie stosunku pracy, a w najszerszym zakresie na podstawie umowy o pracę.

Świadczy o tym wyraźny zapis art. 3 ust. 4 i 5 ustawy o emeryturach pomostowych, które określają zakres podmiotowy regulacji tej ustawy w sferze wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Praca o takim charakterze nie dotyczy osób wykonujących ją na innej podstawie niż stosunek pracy, czyli znajduje zastosowanie wyłącznie do pracowników.

Biorąc to pod uwagę, przy analizie pojęcia „personel medyczny” oraz „osoby wykonujące zawód medyczny” nie powinno się zapominać, że zamiar jednakowego traktowania tych zwrotów wymaga przytoczenia konkretnych argumentów świadczących o tym, że ze względu na jakieś szczególne okoliczności pojęcia te należy rozumieć identycznie.

Takich zaś argumentów na poparcie wykładni sformułowanej przez Ministerstwo Zdrowia po prostu nie ma. Ogólne zasady wykładni prawa zakładają, że tym samym pojęciom przypisuje się te same znaczenia, a odmiennym pojęciom odmienne znaczenia, chyba że z kontekstu przepisu wynika co innego.

W stanowisku Departamentu Prawnego Ministerstwa Zdrowia stwierdzono, że tożsamość obu pojęć wynika z zamiaru ustawodawcy i z wykładni systemowej oraz racjonalności działania ustawodawcy.

Powstaje wszakże pytanie, dlaczego ustawodawca w pkt 23 zał. nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie użył zwrotu „osoba wykonująca zawód medyczny”, lecz posłużył się pojęciem „personel medyczny”.

Przecież ustawa ta na etapie tworzenia jej projektu musiała być konsultowana z resortem zdrowia. Co stało na przeszkodzie, aby w miejsce „personelu medycznego” – jako zwrotu niejasnego, bo normatywnie niezdefiniowanego – użyć pojęcia „osoba wykonująca zawód medyczny” albo zdefiniować zwrot „personel medyczny”?

Możliwe jest więc utożsamianie znaczeniowe tych różnych pojęć, ale przy wykazaniu określonej argumentacji wskazującej, że taki był zamiar ustawodawcy, uwarunkowany konkretnymi potrzebami legislacyjnymi, ujawniony w definicji normatywnej.

Tymczasem resort zdrowia nie dopilnował, aby projekt ustawy był właściwie, czyli wedle obecnych twierdzeń o zamiarze ustawodawcy, skonstruowany, a teraz podejmuje działania ograniczające uprawnienia pracownicze, co jest sposobem postępowania niepozostającym w zgodzie z praworządnością.

To legislacyjne niedopatrzenie jest tym bardziej znamienne, że w Polsce nie mamy obecnie instytucji legalnej, wiążącej wykładni ustaw, wobec tego omawiana sprawa może podlegać rozbieżnym rozstrzygnięciom sądowym.

Oznacza to, że salowy X może zostać zaliczony do grona osób wykonujących pracę o szczególnym charakterze, a salowy Y może nie zostać zaliczony do tego grona. Stan taki stanowi oczywiste naruszenie podstawowej zasady prawa pracy, jaką jest jednakowe traktowanie pracowników w zatrudnieniu.

Przeciwdziałać takiemu stanowi może jedynie przywrócenie Trybunałowi Konstytucyjnemu prawa wydawania legalnej wykładni ustaw. Do tego czasu konieczna jest szczególna dbałość o tekst normatywny ustaw, gdyż naprawianie błędów legislacyjnych może prowadzić do naruszenia podstawowej zasady konstytucyjnej równości wobec prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, glosowany wyrok należy ocenić bardzo pozytywnie ze względu na poprawne wyjaśnienie wyrażenia ustawowego  w ustawie o emeryturach pomostowych, którego sens odgrywa istotną rolę przy poprawności wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.).

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>