GLOSA do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2010 r. III SA/Kr 304/10(niepublikowany)wystąpienie organów PIP

Teza rozstrzygnięcia

Wystąpienie inspektora pracy wydane na podstawie art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.), nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem prawnym lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1534, poz. 1270, z późn. zm.).

Przesłanki stanu faktycznego

W wyniku przeprowadzonej kontroli inspektor pracy skierował do pracodawcy wystąpienie z dnia 4.01.2010 r. z wnioskiem o wypłacenie 2 pracownikom nagrody rocznej za 2008 r., przysługującej zgodnie z przepisami regulaminu wynagradzania.

Pracodawca w czasie kontroli kwestionował roszczeniowy charakter nagrody rocznej, uważając, że jest ona uznaniowa. Biorąc to pod uwagę, inspektor pracy nie wydał w tej sprawie nakazu, o którym mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, lecz skierował wystąpienie, wymienione w art. 11 pkt 8 tej ustawy.

Pracodawca odwołał się od wystąpienia, uznając, iż jest to w istocie decyzja administracyjna. W odwołaniu podtrzymał twierdzenie o uznaniowym charakterze nagrody rocznej.

Odwołanie zostało potraktowane przez organ II instancji PIP jako skarga na czynności pokontrolne inspektora pracy. W wyniku jej rozpatrzenia podtrzymano stanowisko prezentowane przez inspektora pracy.

Pracodawca wystosował do OIP żądanie usunięcia naruszeń prawa, konsekwentnie twierdząc, że nagroda ma charakter uznaniowy, a wystąpienie jest decyzją administracyjną zobowiązującą do jej wykonania.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, na co pracodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę odrzucił postanowieniem z dnia 18.05.2010 r., wyrażając pogląd sformułowany w sentencji.

Argumentacja Sądu

WSA podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się obecnie jednolicie, iż wystąpienie inspektora pracy wydane na podstawie art. 11 pkt 8 ustawy o PIP nie jest decyzją administracyjną.

Tego rodzaju pogląd został zaprezentowany w licznych orzeczeniach NSA, które orzekający przytacza w liczbie 5 (postanowienie z 15.03.2010 r. sygn. akt I OSK 1169/09, postanowienie z dnia 29.05.2009 r. sygn. akt I OSK 626/09, wyrok z dnia 15.10.2008 r. sygn. akt I OSK 1478/07 oraz wyrok z dnia 18.02.2009 r. sygn. akt I OSK 405/08).

Obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które podlega kontroli sądu administracyjnego.

Wystąpienie służy organom PIP do sygnalizowania stwierdzonych nieprawidłowości i zalecenia likwidacji tych naruszeń. Nie jest to jednak rozstrzygnięcie władcze, gdyż jego niewykonanie nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej.

Naruszenia przepisów prawa pracy, będące przedmiotem wystąpienia, należy rozumieć szeroko, gdyż mogą one dotyczyć prawa pracy, w tym bhp, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych.

Naruszenia te nie mogą jednak obejmować spraw uregulowanych w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 ustawy o PIP, ponieważ te naruszenia mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej a nie wystąpienia.

Wystąpienie organu PIP ma więc charakter zalecenia czy postulatu pod adresem pracodawcy. Nie zmienia tego charakteru prawnego wystąpienia obowiązek poinformowania organu PIP o sposobie i terminie wykonania wystąpienia, gdyż ta powinność informacyjna nie jest równoznaczna z obowiązkiem wykonania wystąpienia.

Wystąpienie, jako niewładcza forma działania organu PIP, nie może być zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, które podlegają kontroli sądowej z racji ich władczego charakteru prawnego.

Biorąc to pod uwagę, WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ocena rozstrzygnięcia Sądu

Glosowane orzeczenie jest w pełni słuszne co do jego rozstrzygnięcia, gdyż w istocie wystąpienie organu PIP nie jest decyzją administracyjną, co potwierdza nie tylko orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również doktryna, ale przede wszystkim taki wniosek wynika wprost z treści ustawy o PIP.

Ustawodawca w art. 11 tej ustawy przewidział zasadniczo dwie formy oddziaływania pokontrolnego. Pierwszą z nich jest decyzja administracyjna nazywana tutaj nakazem art. 11 pkt 1-3 i 5-7 oraz zakazem art. 11 pkt 4.

Drugą formą oddziaływania pokontrolnego jest wystąpienie, o którym mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o PIP. Sama gramatyczna treść art. 11 ustawy o PIP nie jest wystarczająca do dokonania poprawnego rozdziału zawartych w tym przepisie dwóch rodzajów środków pokontrolnych.

Potrzebne jest do tego sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), która w art. 2 § 1 pkt 11 poddaje tej egzekucji obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłatę świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji administracyjnej organów PIP.

Zapis ten świadczy o zakresie przedmiotowym środków pokontrolnych PIP podlegających egzekucji administracyjnej. Są to działania spełniające następujące warunki:

1. obowiązki z zakresu bhp nakładane w drodze decyzji administracyjnej, lub
2. obowiązek wypłaty wynagrodzenia lub innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładany w drodze decyzji administracyjnej.

Powiązanie treści art. 11 ustawy o PIP z art. 2 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do wniosku, że oba rodzaje obowiązków, aby podlegały egzekucji administracyjnej, muszą być nałożone w drodze decyzji administracyjnej.

Oznacza to możliwość istnienia takiego obowiązku także z innego powodu niż decyzja administracyjna. Takim innym powodem, może być obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów ustawy, który jedynie w formie pewnego zalecenia zostaje przypomniany pracodawcy i wówczas nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, lecz innym rodzajem środka oddziaływania pokontrolnego organu PIP.

Takim właśnie niewładczym środkiem oddziaływania pokontrolnego jest wystąpienie. Analiza art. 11 ustawy o PIP prowadzi bowiem literalnie do wniosku, że ustawodawca zamieścił w tym przepisie dwa rodzaje środków pokontrolnych.

Niewątpliwie nakaz, czy zakaz jako decyzja administracyjna musi się odróżniać od wystąpienia, którego już sama nazwa nie kojarzy się z konstrukcją rozstrzygnięcia władczego.

W dotychczasowym orzecznictwie i literaturze prawa pracy jednolicie przyjmowano, że działania o charakterze nakazu lub zakazu są podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Charakteru takiego nie przypisywano natomiast wystąpieniu.

Ten środek działań pokontrolnych występuje w kilku ustawach regulujących status organów kontrolnych (np. NIK, czy PIOŚ). Z tego powodu generalnie podzielić należy pogląd WSA co do tego, że wystąpienie nie jest decyzją administracyjną i już ten sam fakt powoduje doniosłe skutki dla przedmiotowej sprawy.

Brak przymiotu wiążącego rozstrzygnięcia wyklucza bowiem możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji rozstrzygnięcie WSA i zasadnicza część jego uzasadnienia są w pełni poprawne.

Kontrowersje budzić mogą natomiast uboczne wątki uzasadnienia, niemające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, ale które warto dla kompleksowej oceny wyjaśnić.

WSA, analizując zakres przedmiotowy wystąpienia, słusznie stwierdził, że przy pomocy tego środka prawnego można regulować szeroko rozumiane naruszenia prawa pracy, w tym problematykę bhp, legalności zatrudnienia i uprawnień pracowniczych. Następnie jednak zastrzegł, że wystąpieniem nie mogą być regulowane sprawy wskazane w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP. Stwierdzenie ujętych w tych przepisach naruszeń może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia.

To ostatnie stwierdzenie WSA jest błędne, gdyż z żadnych przepisów prawa nie wynika, aby organ PIP miał obowiązek wydać decyzję administracyjną w sprawach wskazanych w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP.

Już tylko z samego wstępu art. 11 ustawy o PIP wynika gramatycznie wyraźnie, że w razie stwierdzenia naruszeń prawa pracy... właściwe organy PIP uprawnione są odpowiednio do...

Zapis ten być może nie byłby wystarczający dla ukształtowania szerokiego, swoistego rodzaju uznania administracyjnego organów PIP, gdyż w wielu ustawach w taki legislacyjnie sposób określa się zarówno uprawnienie jak i obowiązek.

Wiadomo bowiem, że ustawodawca po to nadaje PIP określone uprawnienie, aby jego organy wykorzystywały przysługujące im środki prawne, co zresztą pozostaje w korelacji z ogólnymi obowiązkami pracowników wykonujących czynności kontrolne (por. art. 44 ust. 1 ustawy o PIP).

Ważniejszą jednak w tym zakresie regulacją, mającą pierwszeństwo stosowania na wypadek kolizji z ustawą zwykłą (art. 91 Konstytucji RP), jest art. 17 ust. 2 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy... (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450).

Z przepisu tego wynika, że inspektorzy pracy mają mieć swobodę decydowania, czy należy udzielić ostrzeżenia lub porady zamiast rozpoczęcia lub zalecenia rozpoczęcia odpowiednich procedur.

Regulacja ta nadaje organom PIP swobodę w zakresie wyboru określonego środka działań pokontrolnych, który w danych warunkach zostanie uznany za słuszny. Analizując więc pod tym kątem uprawnienia określone w art. 11 ustawy o PIP, można poprawnie powiedzieć, że organ PIP jest uprawniony do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej tylko w warunkach wskazanych w art. 11 pkt 1-7.

Innych stanów faktycznych na tle art. 11 ustawy o PIP organy tej instytucji regulować nie mogą przy pomocy decyzji administracyjnej, gdyż tym sposobem naruszyłyby przypisane im ustawowo kompetencje decyzyjne i tym samym naruszyły art. 7 Konstytucji RP.

Z faktu tego nie wynika natomiast teza, że stan faktyczny – mogący stanowić przedmiot decyzji administracyjnej organu PIP – nie może być objęty wystąpieniem, o którym mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o PIP.

Otóż może być dlatego, że to inspektor pracy decyduje o rodzaju działań pokontrolnych i w tym zakresie jest niezależny od wpływów postronnych, w tym również od wpływów nadrzędnych organów własnej struktury organizacyjnej.

W okolicznościach danego stanu faktycznego inspektor pracy może uznać za wystarczające zwrócenie pracodawcy jedynie uwagi, mimo że formalnie mógłby wydać decyzję administracyjną, ale sposób reakcji na stwierdzone naruszenia prawa pracy został wyraźnie we wskazanej Konwencji Nr 81 MOP ujęty jako coś w rodzaju szeroko rozumianego uznania administracyjnego.

Zważyć przy tym należy, że działalność decyzyjna organów PIP ma charakter działania zawsze z urzędu, przy czym pomijam w tym miejscu kontrowersyjne poglądy o pracowniku jako stronie w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 11a ustawy o PIP, jako odrębnej zupełnie regulacji prawnej nienależącej do typowych zadań inspekcyjnych.

W kwestii natomiast pracownika jako strony w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, początkowy kierunek orzeczniczy sądów administracyjnych, który akceptowałem w glosie do wyroku NSA z dnia 16 października 2003 r. II S.A./Łd 1141/03-1151/03 17/03, Prawo Pracy 2004/5/37, został jednoznacznie zmieniony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 2008 r. (sygn. akt SK 5/07), stwierdzającym, że pracownik nie jest stroną postępowania w sprawie wydania nakazu płacowego.

Argumenty powołane przez Trybunał Konstytucyjny na rzecz działania organu PIP z urzędu są przekonujące i dlatego uważam, że przedstawiony przez TK pogląd wykładniowy należy w pełni zaakceptować.

Podsumowując tę część rozważań, podkreślić trzeba, że wystąpienie inspektora pracy może być środkiem oddziaływania pokontrolnego w każdym przypadku stwierdzenia w czasie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy, bez względu na to czy stan faktyczny kwalifikuje się do wydania decyzji administracyjnej, gdyż o rodzaju środka pokontrolnego decyduje, na zasadzie przypisanego mu prawnie uznania, wyłącznie inspektor pracy.

W uzasadnieniu glosowanego rozstrzygnięcia być może niezbyt precyzyjnie określono tę kwestię, sam bowiem zapis treści zdaje się być zgodnym z reprezentowaną przeze mnie tezą wykładniową.

WSA stwierdził bowiem, że przedmiotem wystąpienia mogą być naruszenia przepisów bhp, podczas gdy takie uchybienia, gramatycznie rzecz biorąc, mieszczą się w dyspozycji art. 11 pkt 1 ustawy o PIP.

Zatem logicznie zapis uzasadnienia jest sprzeczny, bo gdyby przyjąć, że wystąpienie nie może regulować spraw objętych decyzją administracyjną, to wówczas przedmiotem regulacji za pomocą wystąpienia nie mogłoby być naruszenie przepisu bhp, jako w całości objęte rozstrzygnięciem decyzyjnym.

Uznać więc trzeba, że omawiany wątek, jako mający nieistotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy, nie został wyczerpująco wyjaśniony przez WSA, gdyż w zakresie glosowanego rozstrzygnięcia nie było to konieczne.

Podkreślam ten problem dlatego, że kompetencje organów PIP, zwłaszcza wynikające z prawa międzynarodowego, nie są powszechnie dostatecznie znane i dlatego wszelkie kwestie wątpliwe powinny być zawsze dla dobra praktyki stosowania prawa pracy wyjaśniane.

Reasumując, glosowane rozstrzygnięcie WSA dotyczące sedna omawianej sprawy, a mianowicie charakteru prawnego wystąpienia organów PIP i wynikających stąd dalszych konsekwencji prawnych, w postaci niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego – jest w pełni uzasadnione.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>