Rewolucja czy normalność?

Z zainteresowaniem przeczytałam tekst J. Knyziaka „Trudno o rewolucjonistę” w miesięczniku Atest-Ochrona Pracy 2005/4/3/. Zastanawiam się po co te wielkie słowa o zjawiskach rewolucyjnych, kiedy wystarczy stosować przepisy Konwencji Nr 81 MOP dotyczącej inspekcji pracy, aby wdrożyć poprawne zasady jej funkcjonowania. Wydaje mi się, że dla porządku trzeba jednak pewne zjawiska wyjaśnić.

Porównawcze dylematy

Różnica między Najwyższa Izbą Kontroli a Państwową Inspekcją Pracy, choć obie podlegają Sejmowi, jest zasadnicza a polega nie tylko na tym, że NIK jest zakorzeniona w Konstytucji RP a PIP nie. Znacznie ważniejszą sprawą jest warsztat kontrolny, który w wydaniu NIK ma stare ukształtowane fundamenty i z roku na rok może być jedynie doskonalony.

NIK dokonuje konkretnego, wszechstronnego badania względem podmiotu kontrolowanego. Kontrole mają wymiar wielomiesięczny, procedura jest ustabilizowana a środki działań pokontrolnych jednorodne i nieskomplikowane. Inaczej rzecz wygląda z PIP.

Ustawodawca z roku na rok nakłada na inspekcję pracy kolejne obowiązki kontrolne i nadzorcze. Tworzy nowe, być może potrzebne społecznie instytucje prawne, ale na pewno nie do końca przemyślane takie jak na przykład nakaz płatniczy (art. 9 pkt 2a ustawy o PIP). Inspekcja pracy już dawno ugina się pod ciężarem zakresu zadań, których statystyczny rozmiar, licząc na jednego inspektora pracy nie uległ żadnym zmianom od kilkunastu lat.

Z drugiej strony, potrzeby społeczne wymuszają, aby PIP stała się swoistego rodzaju „Strażą Pożarną” w stosunkach pracy. Straż, rzecz jasna, czuwa stale ale działa od czasu do czasu, natomiast od PIP-u wymaga się aby stale czuwała i stale działała na tych samych obrotach, bez względu na liczbę przydzielanych obowiązków.

Patologiczne stosunki pracy generują setki tysięcy skarg kierowanych do PIP. Każdy skarżący, (i słusznie), uważa, że jego sprawa jest najważniejsza i musi być najlepiej załatwiona. W tym wszystkim zapomina się zupełnie o możliwościach „przerobowych” przeciętnego inspektora pracy. Zapomina się o zwykłym prawie fizyki, polegającym na tym, że ilość i jakość pracy pozostają w stosunku naczyń połączonych.

Nakładane kolejne obowiązki na PIP musiały spowodować znaczne obniżenie jakości pracy, tym bardziej, że nikt nie pokusił się o potrzebę odformalizowania działań inspektora pracy. W konsekwencji, sprawy są coraz gorzej jakościowo załatwiane, bo cudów nie ma i jest to okoliczność obiektywnie wymuszona.

Walka z biurokracją

J. Knyziak za tę biurokrację obciąża kolejnych Głównych Inspektorów Pracy.

W moim przekonaniu w realiach, w jakich żyjemy, nie ma racji. Gdyby Polska była państwem praworządnym, poprawnie zorganizowanym normatywnie, to wówczas zgodziłabym się z tym poglądem. Niestety tak nie jest.

Z tego powodu, nie można GIP-a obciążać za coś, co do czego nie ma siły sprawczej ażeby to zmienić. Formalnie, z tą biurokracją mógłby walczyć każdy pojedynczy inspektor pracy, gdyż w działaniach pokontrolnych jest niezależny od wpływów postronnych, co przewiduje nie tylko art. 24 ust. 2 ustawy o PIP ale także art. 6 Konwencji Nr 81 MOP.

Rzecz jednak w tym, iż jest to nierealne, gdyż inspektor pracy jest oceniany przez okręgowego inspektora pracy, tenże przez Głównego Inspektora Pracy, a ten ostatni przez Radę Ochrony Pracy, która rokrocznie narzuca PIP określone statystycznie zadania.

Jeśli więc można mieć do kogoś pretensje to, do Rady Ochrony Pracy, jako organu Sejmu, a nie do niższych szczebli pośrednich. Niestety, parlamentarzyści mają niekiedy dobre pomysły ale ich realizacja jest najczęściej nieprawidłowa.

Przypomnę jedynie historię nakazu płatniczego, wprowadzonego w 2001 r., z uwagi na potrzeby społeczne. Były potrzeby, zgoda, prawo jest po to, aby właściwie organizować stosunki społeczne.

Wprowadzając określoną instytucję trzeba się jednak dobrze zastanowić nad jej kształtem a nie postępować na chybił trafił. W przeciwnym razie nakładając na dany organ kolejne obowiązki biurokratyczne potęguje się tylko ogólnie nie najlepsze funkcjonowanie danej struktury (por. felieton pt. „Instytucja nakazu płatniczego”).

Rozpanoszoną biurokrację można zlikwidować jedną uchwałą Rady Ochrony Pracy nakazującą Państwowej Inspekcji Pracy podejmowanie zadań w sposób odpowiadający przepisom Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu.

Szczególnie znamienny jest tutaj art. 16 i art. 17 ust. 2 tej Konwencji, zgodnie z którymi przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest potrzebne do zapewnienia skutecznego przestrzegania odpowiednich postanowień przepisów prawnych. Inspektorzy pracy mają swobodę decydowania o tym, czy należy udzielić ostrzeżenia lub porady zamiast rozpoczęcia lub zalecenia rozpoczęcia odpowiednich procedur.

Z zestawienia tych przepisów jasno wynika, że celem funkcjonowania PIP jest działanie na rzecz likwidacji naruszeń przepisów prawa pracy, przy czym od inspektora pracy zależy, jakiego rodzaju środki przedsięweźmie w celu osiągnięcia tego celu.

Celem zatem nie są protokoły z kontroli, nakazy, wystąpienia, mandaty karne, czy wnioski o ukaranie do sądu grodzkiego i coroczne opracowywanie, na podstawie tej w znacznej mierze makulatury, sprawozdania z działalności.

Inspekcja pracy ma, przy pomocy narzędzi kontrolno-nadzorczych i prewencyjnych,  zmierzać najprostszymi środkami do celu, bez potrzeby sporządzania zbędnej dokumentacji i sprawozdawczości.

Słowem ROP winna zalecić PIP stworzenie systemu, który pozwoli inspektorowi pracy najprostszymi metodami doprowadzić do dobrowolnego przestrzegania przez pracodawcę przepisów prawa pracy, natomiast istniejące formalne procedury powinny być stosowane tylko wówczas, gdy zaistnieje ku temu niezbędna potrzeba.

W szczególności, będzie to wówczas, gdy inspektor pracy stwierdzi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia pracowników, czy też działania prewencyjne względem pracodawcy okażą się niewystarczające do wdrożenia sprawcy naruszeń prawa pracy do poszanowania tych przepisów.

W rezultacie, inspektor pracy i cała PIP nie będzie rozliczana z liczby globalnych kontroli, jak i średnio na jednego inspektora, ale z konkretnych efektów w postaci przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Taki proces odformalizowania nadzoru nad warunkami pracy odpowiada w pełni koncepcjom Konwencji Nr 81 MOP, już nie mówiąc o prakseologicznym założeniu celowo wykonywanej pracy.

Odformalizowanie w zakresie dotychczasowej biurokracji w PIP, przynieść ma więc wymierne efekty poprzez ten fakt, że inspektor pracy zamiast poświęcać czas na sporządzanie zbędnych materiałów pisemnych,  byłby w stanie ten czas przeznaczyć na częstszą bezpośrednią kontrolę w zakładzie pracy.

W takim systemie funkcjonowania nie jest ważna liczba kontroli w skali rocznej ogólna czy na jednego inspektora ale jakość podejmowanych działań i ich konsekwencja. System ten musi zakładać konieczność ciągłego nadzoru nad podmiotem, w którym stwierdzono naruszenia prawa.

Każdej kontroli musi towarzyszyć rekontrola. Inspektor pracy winien sam osobiście stwierdzić, czy jego poprzednie polecenia zostały właściwie zrealizowane.

W artykule pt. „Pożegnanie z biurokracją” w miesięczniku Atest-Ochrona Pracy 2003/2/4/, szczegółowo omówiłam problemy dotyczące biurokracji w PIP, które jedynie wskutek upływu czasu spotęgowały się jeszcze. Podkreślałam, że lepiej przeprowadzić 10 dobrych kontroli, wykazać konsekwencję postępowania aniżeli 100 byle jakich, przypadkowych, bez systemu zakładającego, że każdej kontroli towarzyszy w sposób immanentny rekontrola.

Jest rzeczą oczywistą, że żadne pisemne meldunki pracodawcy o wykonaniu nakazu czy wystąpienia albo innych poleceń inspektora pracy nie są w stanie zastąpić osobistej rekontroli. W ramach odformalizowania działalności, należy więc uwolnić pracodawców z obowiązku powiadamiania o wykonaniu poleconych działań, skoro po każdej kontroli obowiązkowo musi nastąpić rekontrola.

Tym sposobem znikną pęczniejące niepotrzebną makulaturą archiwa inspekcyjne. Inspektor pracy nie może także funkcjonować w sposób nie gwarantujący możliwości poświęcenia czasu pracodawcy, związkom zawodowym czy społecznej inspekcji pracy, dla potrzeb ich rzeczywistych problemów.

Obecnie, potocznie nazywane już przez samych pracodawców: „gonienie przez inspektora pracy z wywieszonym językiem, bo musi wypracować jakąś normę statystyczną” jest zaprzeczeniem racjonalnych działań kontrolno-nadzorczych, przypisanych państwu w art. 24 Konstytucji RP.

Zakończenie

Biurokrację w PIP można więc zlikwidować bardzo prosto i to bez  jakichkolwiek nakładów finansowych. Trzeba tylko dostrzec ten problem i chcieć usunąć przyczyny złego biurokratycznego funkcjonowania. Postulaty w tym zakresie należy jednak kierować pod właściwym adresem Rady Ochrony Pracy a nie Głównego Inspektora Pracy, który nie posiada siły sprawczej do przeprowadzenia tej reformy.

Maria Schumann

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>