Ustrojowe podstawy równego traktowania pracowników oraz pracodawców – część 1

Wstęp

Interesuje Cię ten temat i chcesz wiedzieć więcej? kliknij tutaj >>

Doświadczenia dwudziestu paru lat nowego ustroju pozwalają na analizę i wnioski w zakresie ustrojowej podstawy równego traktowania pracowników oraz pracodawców. Niniejsze opracowanie jest próbą takiej oceny z pozycji praktyka prawa pracy.

Ma ono na celu wyliczenie podstaw normatywnych, ogólną ocenę kompletności regulacji prawnych oraz wskazanie istniejących mankamentów i zaproponowanie sposobu rozwiązania najistotniejszego zagadnienia rzutującego na odczucia społeczne w sferze jednakowego traktowania każdego pracownika, czy każdego pracodawcy, jednostkowo jako obywatela demokratycznego państwa.

I.

Pojęcie równości względem prawa należy do fundamentalnych elementów składających się na takie instytucje demokratycznego państwa prawa jak praworządność i sprawiedliwość. Oba te określenia, w poprawnym ich rozumieniu, muszą posiadać pierwiastek jednakowego traktowania każdego adresata normy prawnej przez obowiązujący system prawny.

Elementy równościowe wywodzą się z prawa naturalnego, które zakłada, że ludzie są „równi” i stąd przynależą się im takie same uprawnienia i obowiązki, jeżeli znajdują się w porównywalnej sytuacji.

Zasada równego traktowania obywatela względem prawa została zapisana w art. 32 Konstytucji RP¹ jako fundament demokratycznego ustroju. Jest ona elementem powoływanym i uwzględnianym zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z poczuciem różnicowania sytuacji prawnej jednostki A w stosunku do jednostki B.

Dotyczy to szczególnie przypadku, kiedy takiemu zróżnicowaniu nie można nadać racjonalnego uzasadnienia. Pochodną zasady równości wobec prawa jest prawo każdego do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP².

Równe traktowanie względem prawa, oraz prawo do sądu, będące instrumentem osiągnięcia, dojścia prawnego do takiej równości wówczas, gdy została ona naruszona – muszą współistnieć z jednolitością stosowania prawa.

Gwarancjami jednolitości stosowania prawa są poprawne i przestrzegane reguły legislacyjne, prowadzące do stanowienia przepisów niebudzących wątpliwości interpretacyjnych, co do jego podstawowych założeń stosowania.

Zważywszy na to, że reguły legislacyjne zależą od wybranego modelu ustrojowego, nie zawsze istnieje możliwość tworzenia prawa pozbawionego mankamentów i niebudzącego uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych.

W ustroju pełnej demokracji, w którym prawo stanowią wybrani w wyborach powszechnych przedstawiciele narodu o różnych kierunkach wykształcenia, mamy zawsze do czynienia ze szczególnym zagrożeniem poprawności stanowienia ustaw, gdyż o finalnym ich kształcie nie przesądzają specjaliści – prawnicy, ale parlament złożony w zdecydowanej większości z osób o innym niż prawnicze wykształceniu.

Od roku 1989 Polska znajduje się w sytuacji, w której fundamentalne zmiany formacji społeczno-polityczno-gospodarczej realizowane za pomocą prawa stanowione były i są przez większość parlamentarną nieznającą profesjonalnie instrumentów prawnych i poprawnych sposobów posługiwania się nimi.

W warunkach ustrojowo-prawnych, w których z obiektywnych przyczyn może dochodzić do stanowienia prawa ułomnego, wątpliwego co do jego kierunku stosowania, dla celów osiągnięcia jednolitości konieczny jest instrument prawny, który taką jednolitość może zapewnić.

De lege lata instrumentu prawnego w postaci legalnej wykładni ustaw w ustrojowym systemie prawnym w Polsce obecnie nie ma.

II.

Akty prawne niższego rzędu niż Konstytucja RP poprawnie uszczegóławiają zasadę równości względem prawa. Wśród nich trzeba wymienić w pierwszym rzędzie ratyfikowaną przez Polskę Konwencją Nr 111 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu³.

W myśl art. 2 Konwencji Nr 111 MOP, każdy Członek ratyfikujący ten akt prawny zobowiązuje się do ustalenia i prowadzenia polityki krajowej, która będzie zmierzała do popierania metodami dostosowanymi do okoliczności i zwyczajów danego kraju, równości szans i traktowania w dziedzinie zatrudnienia i wykonywania zawodu, w celu wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji w tym zakresie.

Pod pojęciem zatrudnienia i wykonywania zawodu Konwencja rozumie dostęp do szkolenia zawodowego, dostęp do zatrudnienia i do poszczególnych zawodów, jak również warunki pracy.

Szczególnie istotne zadanie obciąża władzę publiczną z mocy art. 3 pkt c Konwencji Nr 111 MOP, który przewiduje obowiązek uchylenia wszelkich przepisów prawnych i zmianę wszelkich postanowień lub praktyk administracyjnych sprzecznych z polityką antydyskryminacyjną.

Kolejnym aktem prawnym regulującym problematykę równościową jest Kodeks pracy, do którego już w 1996 r. wprowadzono dwa przepisy w części obejmującej podstawowe zasady prawa pracy⁴.

Pierwszy z nich to art. 11² K.p. przewidujący, że pracownicy mają równe prawa z tytułu jednakowego wypełniania takich samych obowiązków. Regulacja ta jest uszczegółowieniem ogólnej zasady równościowej przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Drugi przepis to art. 11³ K.p., który zakazuje dyskryminacji ze względu na jakąkolwiek okoliczność. W związku ze stopniową implementacją prawa unijnego wprowadzono z dniem 1 stycznia 2002 r. do Kodeksu pracy⁵ w dziale I rozdział IIa pt. „Równe traktowanie w zatrudnieniu”.

Równolegle dodano do art. 18 K.p. § 3, który przewiduje, że postanowienia umów o pracę i innych aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy, naruszające zasadę równego traktowania w zatrudnieniu są nieważne.

Zamiast takich postanowień stosuje się odpowiednie przepisy prawa pracy, a w razie braku takich przepisów – postanowienia te należy zastąpić odpowiednimi postanowieniami niemającymi charakteru dyskryminacyjnego.

Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania⁶ określono w prawodawstwie krajowym obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.

Zakres podmiotowy tej ustawy odnosi się zarówno do osób fizycznych jak i do osób prawnych i jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa ta przyznaje zdolność prawną.

W systemowym ujęciu zasada równego traktowania względem prawa dotyczy zatem zarówno pracowników jak i pracodawców. Podmiot zatrudniający może więc domagać się, w szczególności od organów Państwowej Inspekcji Pracy, aby przyjęte zasady przeprowadzania kontroli były jednakowe dla każdego pracodawcy.

Kluczowe zagadnienia wynikające z prawa międzynarodowego nie doczekały się jednolitości stosowania, gdyż mamy do czynienia z różnicowaniem sytuacji prawnej pracodawców jako podmiotów kontrolowanych w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy.

Nie ma bowiem jednolitej wykładni na temat zakresu podmiotowego stosowania Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu⁷.

Wedle pierwszego poglądu Konwencja Nr 81 dotyczy tylko zakładów pracy o charakterze przemysłowym i handlowym⁸, podczas gdy przeciwny pogląd⁹ przewiduje, że zgodnie z art. 26 Konwencji nr 81 MOP ustawodawca krajowy, uchwalając ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy¹⁰ jednoznacznie ustalił, że Konwencja Nr 81 MOP dotyczy wszystkich polskich pracodawców.

Drugi zasadniczy problem nierównego traktowania pracodawców dotyczy przepisów rozdziału 5 pt. „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy” ustawy o swobodzie działalności gospodarczej¹¹.

Rozbieżności interpretacyjne doszły do tego, że mamy odmienne poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wywołuje ten skutek, że na terenie np. województwa małopolskiego organy Państwowej Inspekcji Pracy nie stosują ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do kontroli prawa pracy, podczas gdy na terenie województwa opolskiego przepisy te są stosowane¹².

W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, jej regulacje, z wyjątkiem rozdziału 1 i 2, odnoszą się również do pracowników¹³.

Rozwiązanie to jest systemowo spójne, ponieważ Kodeks pracy szczegółowo i w sposób szczególny w stosunku do tej ustawy uregulował zagadnienia dotyczące naruszenia zasady równego traktowania pracowników w zatrudnieniu.

Ustawa nakłada na Rzecznika Praw Obywatelskich oraz na Pełnomocnika Rządu do Spraw Równego Traktowania¹⁴ obowiązki w zakresie realizacji zadań dotyczących przestrzegania zasady równego traktowania.

Każdemu, wobec którego zasada równego traktowania została naruszona, ustawa ta, podobnie jak Kodeks pracy, nadaje prawo dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu, który takiego nierównego traktowania się dopuścił.

Ustawodawca przewiduje jednocześnie, że poszkodowany nie musi udowadniać nierównego traktowania, lecz wystarczające jest uprawdopodobnienie zarzutu naruszenia tej zasady¹⁵.

Regulacje prawa polskiego dotyczące równego traktowania pracowników jak i pracodawców względem prawa są poprawnie rozbudowane i zasadniczo nie budzą wątpliwości co do kierunku ich stosowania.

W systemie prawa brakuje jednak wyraźnie legalnej wykładni ustaw jako instrumentu, bez którego w polskich warunkach prawnych nie da się właściwie wdrożyć i sprawiedliwie realizować zasady równościowej.

Problem ten jest szczególnie istotny w systemie krajowym, gdyż na przestrzeni od 1989 r. dokonujemy gruntownej przebudowy prawa. W następstwie tego nie mamy ukształtowanych, jednolitych poglądów wykładniowych w zakresie jego stosowania.

Tym samym polski system prawny trudno porównywać z systemami prawnymi tzw. starej 15 unijnej, gdyż w tych państwach system prawny ukształtował w ciągu dziesięcioleci obowiązywania prawa w miarę jednolitą wykładnię stosowania przepisów.

Rozmiar zmian w polskim prawie, w tym w prawie pracy, przeprowadzony na przestrzeni obecnego ustroju nie ukształtował jeszcze jednolitych poglądów w zakresie stosowania poszczególnych instytucji prawnych, w tym instytucji prawa pracy.

W stosunkach pracy powoduje to ten skutek praktyczny, że podstawowe zagadnienia z zakresu czasu pracy oraz wynagrodzenia za pracę dotyczące każdego pracownika i każdego pracodawcy są rozbieżnie interpretowane tak w wykładni praktycznej, doktrynalnej jak i orzeczniczej, co stwarza różnorodność stosowania prawa, nieopartą na stanie faktycznym danej sprawy, ale na sposobie interpretacji konkretnego przepisu prawa pracy.

Ta różnorodność interpretacyjna rodzi także rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym również w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ze względu na brak wiążącej wykładni legalnej przeciętny pracownik czy pracodawca nie ma poczucia jednakowego stosowania prawa i jednakowego traktowania przez władze publiczne, w tym przez organy kontrolne, a także przez sądy pracy rozstrzygające sprawy sporne ze stosunku pracy.

W konsekwencji, w demokratycznym państwie prawa zapisującym w konstytucji podstawową, fundamentalną zasadę równości względem prawa, zasada ta w praktyce jest na każdym kroku łamana, stwarzając społeczne poczucie dość powszechnej niepraworządności i niesprawiedliwości.

---------------------------------

Przypisy

1. Por. art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), który stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
2. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
3. Konwencja Nr 111 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu (Dz. U. z 1961 r. Nr 42, poz. 218) posiada po przepisach Konstytucji RP najważniejsze znacznie prawne, gdyż jej postanowienia mają pierwszeństwo stosowania na wypadek kolizji z ustawą zwykłą – zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP.
4. Por. ustawę z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, poz. 110).
5. Por. ustawę z dnia 24 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 128, poz. 1405).
6. Por. ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700).
7. Por. Konwencję Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450).
8. Por. Ludwik Florek, „Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy” (PiZS 2008/3/18) oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2009 r. IV SA/GI 973/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/64D3E9A429.
9. Por. Tadeusz M. Nycz, „Zakres stosowania Konwencji Nr 81 MOP” cz. 1 i 2, www.prawo-pracy.pl; rząd RP uznaje, iż Konwencja Nr 81 MOP dotyczy wszystkich pracodawców, co znajduje potwierdzenie m.in. w stanowisku Ministra Gospodarki zamieszczonym w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r., znak DDR.II.0212-20/12.
10. Por. art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 404, z późn. zm.) – poprzednia ustawa przewidywała identycznie, że wszyscy pracodawcy (ówczesne zakłady pracy) podlegają inspekcji pracy – por. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 6, poz. 23, z późn. zm.).
11. Por. rozdział 5 „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy” ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97, z późn. zm.) 
12. Por. wyrok z dnia 11 marca 2010 r. WSA w Krakowie, sygn. akt III S.A./Kr 1002/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EF03F9827D oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt. II SA/Op 481/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/214B68DC5F. 
13. Por. art. 2 ust. 2 ustawy cyt. w przypisie 6.
14. Por. art. 18 ustawy cyt. w przypisie 6.
15. Por. art. 14 ust. 2 ustawy cyt. w przypisie 6.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>