GLOSA do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r., K 17/11, Dz. U. 2013 poz. 791 - czas pracy niepełnosprawnych

Teza rozstrzygnięcia

I
Art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, Nr 171, poz. 1016, Nr 209, poz. 1243 i 124, Nr 171, poz. 1016, Nr 209, poz. 1243 i 1244 i Nr 291, poz. 1707, z 2012 r. poz. 986 i 1456 oraz 2013 r. poz. 73), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 226, poz. 1475), w zakresie, w jakim uzależnia zastosowanie skróconego czasu pracy do osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od uzyskania zaświadczenia lekarskiego o celowości stosowania skróconej normy czasu pracy, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II
Przepis powołany w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Przesłanki stanu faktycznego

Trybunał orzekał w związku z zapytaniem prawnym Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność", która uznała, że zmiana tego przepisu na mocy art. 1 ust. 4 lit. a ustawy z dnia 29 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 226, poz. 1475), stwarza dla pracowników niepełnosprawnych znacznie mniej korzystną sytuację prawną od poprzednio obowiązującego stanu prawnego.

Poprzednio, pracownik niepełnosprawny w stopniu znacznym lub umiarkowanym objęty był z mocy ustawy 7 godzinną normą dobową oraz 35 godzinną normą tygodniową czasu pracy.

W wyniku nowelizacji wprowadzono dodatkowy warunek polegający na wydaniu zaświadczenia przez właściwego lekarza potwierdzającego celowość stosowania skróconej norm czasu pracy.

Jednocześnie ustawodawca nie ustalił żadnego trybu odwoławczego od wydanego negatywnego dla pracownika zaświadczenia, co uznano za brak istotny niegwarantujący praworządności w państwie prawa.

Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko wnioskujące o uznanie, że art. 15 ust. 2 omawianej ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 69 Konstytucji.

W opinii stwierdzono, że zaskarżony przepis nie ingeruje w słusznie nabyte prawa osób niepełnosprawnych, a nowelizacja ogólnie mieści się i odpowiada kompetencjom ustawodawcy, upoważnionego do realizacji określonych celów politycznych i społecznych.

Prokurator Generalny także przedstawił pogląd zmierzający do uznania zaskarżonego przepisu za zgodny z Konstytucją, jednakże na rozprawie jego przedstawiciel zmienił zdanie, stwierdzając, że przepis narusza art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji.

Ta zmiana stanowiska wynikała głównie stąd, że postępowanie wyjaśniające prowadzone jeszcze przed rozprawą wykazało, że niepełnosprawny nie posiada realnych środków zaskarżenia zaświadczenia odmawiającego obniżenia wymiaru czasu pracy.

Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego

Rozpatrując przedmiotową sprawę Trybunał Konstytucyjny ograniczył ja wyłącznie do przepisu art. 15 ust. 2 ustawy, gdyż dalsze postanowienia art. 15 ust. 2a i ust. 4 nie były przedmiotem wniosku.

Stwierdzając niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją, TK potwierdził brak środków odwoławczych, jako wadę istotną i niedopuszczalną w państwie prawa.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia TK poprzedzone zostało gruntowną analizą historyczną przepisów regulujących sytuację prawną niepełnosprawnych, jako pracowników w zakresie norm czasu pracy, obowiązujących na przestrzeni ostatnich ponad 30 lat.

Analiza ta doprowadziła do wniosku, że pracownik, jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym lub umiarkowanym cechuje się takim upośledzeniem funkcjonowania organizmu, które z mocy prawa uzasadnia stosowanie do tej grupy osób skróconych norm czasu pracy, połączonych z zakazem pracy w godzinach nadliczbowych.

Taki stan prawny obowiązywał do końca 2011 r., natomiast od 1.01.2012 r. dodatkowo wprowadzono wymóg uzyskania zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego celowość stosowania skróconych norm czasu pracy.

W systemowym ujęciu taki nowy warunek nie był zasadniczo niczym uzasadniony, poza stworzeniem dla pracodawców korzystniejszej sytuacji prawnej, pozwalającej na zatrudnianie niepełnosprawnych po 8 godzin na dobę i 40 godzin tygodniowo.

Możliwość pozyskania uprawnień do skróconego czasu pracy TK uznał za systemowo sprzeczną, wobec tego, iż zakwalifikowanie pracownika do grona osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym lub umiarkowanym już jest poprzedzone stosownymi badaniami, uzasadniającymi spełnienie szeregu warunków koniecznych dla takiej kwalifikacji.

Zasada sprawiedliwości społecznej jest łączona najczęściej z zasada równości, jako jeden z wyznaczników dopuszczalności różnicowania sytuacji podmiotów podobnych.

Z zasady tej wynika obowiązek traktowania równo podmiotów równych i nierówno podmiotów nierównych.

Zdaniem TK, co do zasady, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym i umiarkowanym mogą być poprawnie tak samo traktowane w zakresie czasu pracy jak niepełnosprawni w stopniu lekkim, czy też pełnosprawni.

A taka nierówna sytuacja, niekorzystna dla poszkodowanych niepełnosprawnych w stopniu znacznym i umiarkowanym mogła zaistnieć w wyniku stosowania przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2012 r.

Naruszona została także, zdaniem TK, zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Z zasady poprawnej legislacji wynika zakaz zastawiania przez przepisy prawa pułapek, formułowania obietnic, bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic.

Odstąpienie od obowiązujących w przedmiotowej sprawie reguł nastąpiło przy tym bez mocnego uzasadnienia w postaci zmiany okoliczności obiektywnych i nie znajduje uzasadnienia w wartościach konstytucyjnych, które wymagałyby silniejszej ochrony niż wspieranie niepełnosprawnych.

Trybunał Konstytucyjny zakwestionował także treść art. 15 ust. 2 ustawy w zakresie użycia zwrotu - zaświadczenie, który zdaniem orzekającego nie jest adekwatny dla stworzonej instytucji. Nie jest to zaświadczenie w rozumieniu art. 217 i 218 K.p.a., gdyż nie wiadomo, jaki istniejący fakt miałoby potwierdzać.

Poprawnie, powinno to być orzeczenie lekarskie wydane w wyniku zbadania pacjenta - pracownika niepełnosprawnego. Brak jest jednak procedury badań lekarskich, której ani nie przewidziano, ani żadna z istniejących procedur nie nadaje się do odpowiedniego zastosowania.

Ocena rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego

W glosowanym wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP, z czym należy się w pełni zgodzić.

Zarzut ten należałoby uznać za trafny i dodatkowo uzupełnić stwierdzeniem, że nowy stan prawny wprowadza biurokratyczną procedurę, której jedynym rzeczowym celem są bariery formalne utrudniające pracownikowi niepełnosprawnemu korzystanie ze skróconych norm czasu pracy.

Taka sytuacja może być szczególnie wynikiem niewiedzy, niedoinformowania prowadzącego do pogorszenia warunków pracy niepełnosprawnego, bez uzasadnionych przesłanek.

Cel tej nowelizacji uznać, więc należy za aksjologicznie naganny i niepoprawny w demokratycznym państwie prawa, co uzasadnia twierdzenie, że omawiana nowelizacja narusza w tym zakresie art. 2 Konstytucji RP.

Wadliwość gramatyczna brzmienia art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, jak słusznie zauważył TK, uzasadniona jest ponadto tym, że nakazane do przeprowadzenia badanie lekarskie i wydane zaświadczenie byłoby w istocie pozbawione merytorycznej treści, poza końcową konkluzją, w tych warunkach bezprzedmiotową.

W konsekwencji takiego stanu rzeczy owe zaświadczenie, z założenia nie poddaje się żadnej weryfikacji, gdyż w ogóle nie wiadomo, z jakimi mierzalnymi kryteriami powinno korespondować i je potwierdzać?

Mamy, więc w istocie do czynienia z przepisem na tyle enigmatycznym, że konkluzja samego zaświadczenia wprowadzałaby do obrotu prawnego subiektywną ocenę lekarza niepopartą żadnym uzasadnieniem, tworząc stan nieweryfikowalny i tym samym sprzeczny dodatkowo z art. 45 Konstytucji.

Przepis ten uprawnia każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd.

Nawet zakładając możliwość wystąpienia przez pracownika z pozwem o ustalenie prawa do skróconych norm czasu pracy, postępowanie takie byłoby ułomne o tyle, że w toku procesu brak byłoby przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy, czy to na korzyść, czy na niekorzyść pracownika.

Glosowany wyrok należy ocenić w pełni jako poprawny, posługujący się w sposób właściwy argumentacją i kryteriami obowiązującymi w państwie prawa, co w efekcie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia art. 15 ust. 2 ustawy z dniem 9.07.2014 r., z upływem 12 miesięcy od ogłoszenia orzeczenia Trybunału.

Ustawodawca powinien zatem do 9 lipca 2014 r. znowelizować omawianą ustawę, poprzez przywrócenie art. 15 ust. 2 dotychczas obowiązującego do dnia 31.12.2011 r. brzmienia, a ust. 2a i 4 tego artykułu uchylić.

Z glosowanym wyrokiem łączą się kolejne problemy.

Po pierwsze, powstaje pytanie o skutki prawne braku nowelizacji ustawy do 9 lipca 2014 r.

W takim przypadku, zważywszy na treść art. 190 ust. 3 Konstytucji i wyraźne rozstrzygnięcie sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, art. 15 ust. 2 ustawy przestanie obowiązywać w części dotyczącej wymogu zaświadczenia.

Oznacza to, że wszyscy pracownicy niepełnosprawni w stopniu znacznym i umiarkowanym będą mieli z mocy ustawy skrócone normy czasu pracy do 7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo.

Art. 15 ust. 2a i ust. 4 ustawy staną się postanowieniami bezprzedmiotowymi.

Po drugie, powstaje pytanie o sytuację prawną pracowników w chwili obecnej, to znaczy od dnia opublikowania glosowanego wyroku, czyli od 9 lipca 2013 r. do 8 lipca 2014 r.?

Moim zdaniem, pracodawcy znając rozstrzygnięcie TK powinni już ujednolicić zasady stosowania norm czasu pracy do 7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo w stosunku do wszystkich niepełnosprawnych w stopniu znacznym i umiarkowanym.

Zdaję sobie sprawę, że jest to pogląd kontrowersyjny, gdyż powoduje negatywne skutki prawne dla wszystkich pracodawców, wynikłe z błędnej legislacji ustawodawcy.

W każdym jednak razie tak powinni postąpić wszyscy pracodawcy należący do sfery publicznej, po to, aby wyeliminować niepotrzebne spory i pociąganie do odpowiedzialności Skarbu Państwa za ten bubel legislacyjny.

Gdy chodzi o pracodawców sfery prywatnej, tutaj sprawa jest bardziej skomplikowana, gdyż oni mają pełne prawo stosowania się do obowiązującego stanu prawnego i przywrócenia norm czasu pracy dopiero z dniem 9 lipca 2014 r.

Wszystko to jednak w sumie prowadzi do bardzo niepokojącego stanu nierównego traktowania pracowników w zatrudnieniu, jeśli założyć odmienny sposób traktowania pracowników sfery publicznej i niepublicznej.

Najbardziej korzystnym, jak się wydaje rozwiązaniem, byłaby nowelizacja omawianej ustawy w zakresie jej art. 15 wprowadzona przez ustawodawcę z mocą wsteczną, czyli z dniem 1.01.2012 r., co pozwoliłoby wyrównać uprawnienia wszystkich niepełnosprawnych objętych omawianym przepisem.

Taki zaś przypadek nowelizacyjny, nie wykluczałby z kolei możliwości kierowania roszczeń odszkodowawczych do Skarbu Państwa, dochodzonych przez pracodawców.

Jak widać na analizie omawianego zagadnienia, rażąco błędna legislacja prowadzi do sytuacji i konsekwencji niekorzystnych, z których nie ma niekiedy idealnego wyjścia.

De lege ferenda, należałoby się zastanowić, czy Trybunał Konstytucyjny nie powinien posiadać kompetencji do wyjątkowego orzekania o utracie mocy prawnej danego przepisu od dnia jego wejścia w życie.

Takie uprawnienie, choć praktycznie niebezpieczne i trudne do realizacji w warunkach słabej jakościowo legislacji, wymuszałoby jednak na władzy ustawodawczej i wykonawczej praktyczną likwidację szkód, jakie w wyniku wydania takich bubli prawnych ponoszą obywatele.

Dzisiaj, funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego likwiduje błędne przepisy ale nie naprawia szkód materialnych wywołanych nierzetelnym stanowieniem prawa, i czyni tym samym władzę ustawodawczą i wykonawczą praktycznie bezkarną za błędne działania, lub zaniechania.

Oczywiście, w ekonomicznym rozrachunku za te wszystkie błędy płacimy my, czyli całe społeczeństwo. Jednakże groźba każdorazowej naprawy szkód i konieczność ustalania osób winnych wydawania takich błędnych przepisów, zmusiłaby pozostałe dwie władze do bardziej rzetelnego działania, zaś suwerena do czynnego udziału w wyborach powszechnych, po to, aby do władzy wybierać ludzi odpowiadających właściwym kryteriom i dających rękojmię rzetelnego sprawowania określonej funkcji.

Jeżeli chcesz wiedzieć więcej na ten temat – kliknij tutaj >>