|
Opublikowane: 22.05.2005
Etos pracy urzędnika
Jan Paweł II w Sejmie RP w 1999 r. zwracał się do sfery publicznej naszego
kraju, wskazując na jej pozytywne wzorce zachowań. Mówił, że bycie u władzy
oznacza swoistego rodzaju posłannictwo dla dobra wszystkich a nie dla własnych
korzyści.
Pisząc te słowa, ograniczam się do pracy urzędnika, jako podstawowego
realizatora stanowionego prawa, od którego poprawności postępowania zależy
rzeczywista praworządność. Urzędnik, czy to państwowy, czy samorządowy spełnia
misję służenia prawu. Jest realizatorem organizowanych przez prawo stosunków
społecznych.
Funkcja urzędnika nie jest więc zwykłą pracą. Niestety przez blisko pół wieku
w poprzednim ustroju etos urzędniczy został całkowicie zapomniany, zresztą
podobnie jak etos lekarza czy nauczyciela.
Zawody te, utożsamiano bezpośrednio z inteligencją i dlatego były utrzymywane
na marnym poziomie materialnym. Państwo totalitarne mimo wielkich słów, nie było
zainteresowane rzeczywistym rozwojem inteligencji skupionej w naturalny sposób w
kręgach nauczycieli, lekarzy, czy urzędników.
Przeważały tutaj elementy polityczne, gdyż obawiano się tej inteligencji, aby
czasem nie rozmontowała nieetycznego ustroju. Stan taki przez wiele lat
deprecjonował te środowiska, często nie pozwalał na pozyskiwanie wartościowych
jednostek.
W konsekwencji, spowodował upadek dobrej opinii w tej grupie zawodowej,
przyczyniając się tym samym do złego stosowania obowiązującego prawa, do
nieprawidłowego wdrażania nierzadko szczytnych idei, do kształtowania się
korupcyjnego charakteru urzędnika.
Paradoksalnie przejęliśmy wzorce urzędnicze pochodzące jeszcze z okresu
carskiej Rosji. Warto przypomnieć, że unifikacja prawa polskiego dokonywana od
1919 roku ze zlepku prawodawstwa trzech zaborów, ukształtowała stosunkowo dobrą
kadrę urzędników, lekarzy czy nauczycieli w okresie międzywojennym.
Gdy chodzi o kadrę urzędniczą, w tym czasie wzorce zbliżano do postaw i
zachowań typowych dla urzędnika galicyjskiego. Uznawano powszechnie, że wzorzec
pruski, ślepego wykonawcy nie odpowiada postawie polskiej. Z kolei typowy
urzędnik carskiej Rosji był niewiele wart, z uwagi na powszechnie panującą w tej
sferze korupcję.
Po II wojnie światowej, budując polską kadrę urzędniczą, bazowano w znacznym
zakresie na doświadczeniach przedwojennych, ale później, w miarę odchodzenia
starszego pokolenia urzędniczego, usiłowano tworzyć rzekomy etos urzędnika
socjalistycznego państwa, który jak z kalki przypominał wszelkie złe cechy
administracji carskiej.
Zresztą w Związku Radzieckim, mimo zmiany ustroju, tak naprawdę mentalność
urzędnicza niewiele odbiegała od tej z okresu Rosji carskiej.
Po zmianie ustroju w 1989 roku, stanęliśmy przed trudnym zadaniem budowania
nowej rzeczywistości. Z oczywistych względów, musieli to czynić w zdecydowanej i
przeważającej mierze urzędnicy urodzeni i wykształceni w PRL-u.
Mentalnościowo zakorzenione przez dziesiątki lat zachowania urzędnicze, nie
mogły, rzecz jasna, przynieść dobrych rezultatów. Z tego względu, w zakresie
budowy nowego ustroju wina za istniejące patologiczne stosunki obciąża zarówno
sferę czysto polityczną, jak i sferę urzędniczą.
Oczywiście, polityków łatwiej identyfikować z nieprawidłowościami, gdyż są
bardziej widoczni. Nie mniejsza jednak wina obciąża kadrę urzędniczą, tym
bardziej, że w rzeczywistości funkcjonowania państwa o zasadniczym jego kierunku
decyduje w znaczącej mierze kadra urzędnicza, a chyba nieco mniej polityczna.
Pisząc te słowa, nie mam na myśli piętnowania tej czy inne osoby, czy też
poniżania zawodu urzędnika. Absolutnie nie, wręcz przeciwnie, chciałabym aby
doszło do zmiany mentalnościowej w grupie urzędników, do kształtowania się tych
elit w stylu dobrze pojmowanego wzoru urzędnika II RP.
Chcąc jednak cokolwiek zmienić, naprawić, trzeba najpierw dojść do sedna
prawdy, ukazać przyczyny dla których istnieją patologiczne stosunki urzędnicze.
Dopiero po rozpoznaniu całej prawdy można zastanowić się nad kierunkiem zmian.
Bez dogłębnej analizy rzeczywistości jest to niemożliwe, a wszelkie podjęte
kierunki naprawcze w istocie okażą się powierzchowne i prawdopodobnie w skutkach
pozorowane.
Przyjąć więc trzeba do wiadomości, że istniejąca rzeczywistość w sferze
urzędniczej jest zła. Sądzę, że tę prawdę mogą pokazać zwykłe badania
socjologiczne, przy postawionym odpowiednio pytaniu na temat stopnia
skorumpowania urzędników.
Wyniki zapewne potwierdzą powszechne sloganowe twierdzenie, że w Polsce nie
da się niczego załatwić bez łapówki. Tego tematu nie potrzeba dalej zgłębiać,
gdyż przeświadczenie społeczne o formach typowego zachowania urzędniczego jest
wystarczające do tego, aby uznać tę typowość za prawdziwą.
Następnym krokiem będą rozważania na temat zmiany złej sytuacji. Oczywiście,
proces odnowy kadry urzędniczej nie jest prosty. Mentalności nie zmienia się z
poniedziałku na wtorek. Rzecz jednak polega na tym, że trzeba stworzyć
rzeczywiste a nie pozorowane warunki do tego, aby kadra urzędnicza mogła się
zmienić.
Aby typowy pogląd o jej zachowaniu ewoluował w dobrym kierunku, trzeba
pamiętać, że bez stworzenia podstaw do rozpoczęcia takich zmian, w
rzeczywistości naprawy nie będzie. Niniejsze słowa są jedynie przyczynkiem do
dyskusji na ten temat, stąd nie można ich odczytywać jako jakiegoś
kompleksowego, ze wszystkimi szczegółami, planu.
Utworzyliśmy w Polsce służbę cywilną i słusznie. Przewidzieliśmy konieczne
kwalifikacje dla tej służby i dobrze. Niestety, dokonywano z przyczyn
politycznych błędnych kolejnych zmian ustawy o służbie cywilnej, co w
konsekwencji nie przyczyniło się do poprawy ale do pogorszenia sytuacji.
Pierwszy problem sprowadza się więc do założenia rzeczywistej stabilności
służby urzędniczej. Przykładowo, jeśli po wyborach zmieniają się wojewodowie, to
jest to zjawisko prawidłowe. Ale nowy wojewoda nie powinien następnie robić
żadnej rewolucji w urzędzie wojewódzkim, gdyż kadra urzędnicza od dyrektora
generalnego w dół ma być stabilna i funkcjonująca niezależnie od zmian
politycznych.
Zmiany zaś mogą być dokonywane tylko wówczas, gdy zachodzi ich merytoryczna
potrzeba z uwagi na np. niewykonywanie, czy złe wykonywanie zadań przez danego
urzędnika. Urzędników złych, należy spokojnie, sprawiedliwie ale konsekwentnie
usuwać z zajmowanych stanowisk.
Drugi problem, to kwestia wynagradzania urzędników. Stworzyliśmy ustawę
„kominową”, zmierzającą do ograniczenia najwyższych przywilejów materialnych,
ale to wszystko co istnieje nadal, nie układa się w jakiś spójny system.
Zarówno administracja państwowa jak i administracja samorządowa utrzymywane
są z pieniędzy publicznych, z pieniędzy podatników. W strukturze tej
administracji istnieje pewna hierarchia, w związku z tym w strukturze płacowej
ta hierarchia winna być także zachowana.
Nie może być tak, aby urzędnicy np. urzędu marszałka województwa zarabiali
więcej niż urzędnicy urzędu wojewody. Już nie wspominając o innych
zróżnicowaniach nawet na poziomach zupełnie sobie nie odpowiadających.
Urzędnicy marszałka województwa i wojewody powinni być wynagradzani w sposób
porównywalny, jeśli nie z pewną przewagą dla urzędu wojewódzkiego, jako urzędu
przedstawiciela administracji rządowej, jakim jest wojewoda.
Trzecie istotne zagadnienie, to struktura potrzebnych urzędów i liczba
urzędników, która powinna być dostosowana do rzeczywistych potrzeb a nie do
rozrastającej się zbędnie biurokracji. W tym zakresie istnieje stała potrzeba
odformalizowania szeregu działań, zmierzania do celu najprostszymi środkami, bez
zbędnej biurokracji.
Działań naprawczych nie można przeprowadzać w sposób pozorowany. Nie można
również w sposób spektakularny dokonywać porównań statystycznych szeroko
rozumianej kadry urzędniczej z taką kadrą w innych państwach Unii Europejskiej.
Typowym błędnym przykładem, jaki przychodzi mi na myśl, jest statystyka
naprawcza wymiaru sprawiedliwości dokonana przez byłą minister tego
resortu. Dokonano porównań statystycznych liczb sędziów w Polsce i we
Francji i ustalono, że liczba sędziów u nas jest większa. W konsekwencji,
minister doszła do wniosku, że problem tkwi w złej organizacji wymiaru
sprawiedliwości.
Poleciła więc prokuratorom przyspieszyć pewną liczbę załatwianych spraw, co
też nastąpiło, a następnie szczyciła się medialnie osiągnięciami. Odeszła i
wszystko wróciło do poprzedniej złej normy. Dlaczego?
Dokonano bowiem błędnej analizy porównawczej liczby sędziów i prokuratorów,
nie uwzględniając przy tym istotnych parametrów (w Polsce i we Francji)
rzutujących na pracę urzędników wymiaru sprawiedliwości, w szczególności takich
jak:
- liczba spraw wpływających do sądów i prokuratur,
- instytucjonalne rozwiązania pozwalające na stosowanie uproszczonych
procedur,
- okresu przejściowego w Polsce budującej i rozwijającej organy wymiaru
sprawiedliwości np. sądownictwo administracyjne, które to problemy zabierają
znaczną liczbę godzin czasu pracy, który w ukształtowanym wymiarze
sprawiedliwości może być przeznaczony na działania czysto merytoryczne.
Kolejny problem związany z funkcjonowaniem szeroko rozumianej kadry
urzędniczej, to wdrażanie prawa unijnego i zachłystywanie się zachodnimi
wzorcami przejmowanymi przez nas często bezmyślnie, bez właściwej merytorycznej
oceny.
Jesteśmy już w Unii Europejskiej, toteż zasadniczo spełniliśmy podstawowe
wymagania warunkujące członkostwo. Teraz trzeba spokojnie podchodzić do
wszelkich dokonywanych na zachodnich wzorcach zmian.
Trzeba przecież pamiętać, że nie zawsze dane rozwiązanie funkcjonujące nawet
powszechnie w państwach UE jest godne naśladowania. Niekiedy nasze jest lepsze i
oni nam tego zazdroszczą a my nie potrafimy docenić, tego, co sami posiadamy.
Na przykład, we wszystkich państwach unijnych istnieje inna niż u nas
struktura podległości inspekcji pracy. Czy to ma oznaczać, że winniśmy zmierzać
do unifikacji i dokonywać zmian podporządkowania, które jest ocenione jako
lepsze, którego przedstawiciele misji inspekcji pracy wizytujący Polskę nam
zazdrościli? Oczywiście, że nie.
Powinniśmy natomiast rozważyć, co w funkcjonowaniu Państwowej Inspekcji Pracy
szwankuje mimo dobrego podporządkowania Sejmowi RP. Pisałam o tym w artykule
„Pożegnanie z biurokracją” Atest-Ochrona Pracy z 2003 nr 2, ale najwyraźniej
Główny Inspektor Pracy nie ma siły sprawczej na dokonanie zmian, natomiast Rada
Ochrony Pracy, wpisując się w zły obraz funkcjonowania parlamentarzystów, też
niczego nie zdziałała.
Nie należy więc w żadnym razie, posługując się swoistego rodzaju „wytrychem”
w postaci Unii Europejskiej, dokonywać nierozważnych zmian lepiej
funkcjonujących u nas rozwiązań. Niestety, medialnie przyjęło się, że hasło
„Unia Europejska” jest w tej chwili rzeczywistym wytrychem pozwalającym na
wprowadzanie różnego rodzaju zmian wdrożeniowych na wzór zachodni, bez
uprzedniego przeanalizowania potrzeby, zasadności i rzeczywistej celowości.
Urzędnik nie może funkcjonować poprawnie, jeżeli system ustrojowy nie zapewni
względnej gwarancji jednolitego stosowania prawa. Aksjomatem jest to, że nie ma
możliwości stanowienia idealnego prawa. Ono zawsze będzie w większym lub
mniejszym stopniu budzić wątpliwości interpretacyjne.
System ustrojowy musi natomiast dążyć do tego, aby problemy
interpertacyjno-wykładniowe występowały w stopniu mniejszym a nie większym. Na
straży praworządności w tym zakresie musi stać ustawowo umocowany organ do
wydawania legalnej wykładni ustaw, właśnie w tych sprawach, które budzą
powszechne wątpliwości.
Takim organem u nas do 1997 roku był Trybunał Konstytucyjny i powinien nim
być nadal. Bez stworzenia pewnej gwarancji stabilnego stosowania prawa nie da
się żądać od urzędnika praworządnego postępowania.
Nie można urzędnika w rzeczywistości rozliczyć z rzetelnego zgodnego z prawem
działania. Istnieje bowiem bardzo proste usprawiedliwienie w postaci różnych
rozbieżnych wykładni obowiązującego prawa, które pozwalają urzędnikowi zachować
się w określony niekoniecznie rzeczywiście poprawny sposób i uniknąć
odpowiedzialności.
Rozwiązanie tego problemu nie może jednak polegać na tym, aby ustawowo,
majątkowo obciążyć urzędnika odpowiedzialnością za podejmowane decyzje. Można to
zrobić natomiast jedynie wówczas, gdy system ustrojowy wskaże organ uprawniony
do wydawania legalnej wykładni ustaw.
Urzędnik nie może być bowiem postawiony w sytuacji bez wyjścia, bo to
prowadzi do pozorowanej a nie rzeczywistej poprawy i stąd już krok do anarchii.
Prawo musi w praktyce nabrać rzeczywistego znaczenia. Wraz z
odpowiedzialnością za własne czyny, urzędnik musi być świadom tego, że istnieje
realna możliwość rozliczenia go zarówno z pracy dobrej, jak i z pracy złej.
Dążąc do takiej rzeczywistości, trzeba jednak pamiętać o niezbędnych
warunkach tej naprawy. O tym, że tylko systemowo spójne rozwiązanie może
przynieść pozytywne efekty. O tym, że cząstkowe, wybiórcze zmiany pogarszają
jedynie istniejący stan.
Na koniec, ważny warunek wpływający w sferze psychologicznej na postawę
przeciętnego urzędnika. Wedle zasady, że przykład idzie z góry, każdy urzędnik
musi zobaczyć, że najwyższy urzędnik w Polsce jest godnym wzorem do
naśladowania.
Nie tylko mówi o tym, że pragnie praworządności, ale ją sam realizuje, nie
medialnie na pokaz, ale w sposób rzeczywisty, na co dzień, tak w sferze prawa,
jak i moralności jest człowiekiem godnym do naśladowania.
Ten krótko zakreślony rys naprawczy zawodu urzędniczego pokazuje, jak
głębokie i systemowo wszechstronne zmiany nas czekają w celu poprawy postawy
urzędniczej. W celu żmudnego, stopniowego budowania etosu urzędnika polskiego na
wzór w znacznej mierze oparty na postawie urzędnika II RP.
Maria Schumann
Felieton wchodzi w skład darmowego eBooka Testament Papieża, który
znajduje się w serwisie Dobry eBook. Aby pobrać eBook, zarejestruj się w
serwisie Dobry eBook a następnie przejdź do działu Darmowe eBooki.
Jeśli spodobał Ci się felieton, przeczytaj
więcej w serwisie Dobry eBook!
|
